Меню
Головна
 
Головна arrow Право arrow Земельне право Росії
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Територіальне планування і його значення у встановленні правового режиму земель населених пунктів

Перші письмові свідчення про принципи забудови міст відбуваються із Стародавньої Месопотамії. Вже в месопотамських містах ми зустрічаємося з першими ремарками регулярного плану, який залежав, ймовірно, від поділу землі і розташування каналів. Дослідники зазначають високий рівень містобудування стародавніх поселень Середньої Азії і Японії, Єгипту і африканських держав, а також корінних жителів Америки'.

Початок планування міст в Росії було покладено в Петербурзі, закладеному в 1703 р. Петром I. Жалуваної грамотою містам, виданої при Катерині II в 1785 р., обов'язок складати плани була покладена на всі міста Російської імперії.

З середини XIX ст. в Росії та європейських державах починає формуватися сучасна практика міського територіального планування. Проте закладені в Росії в період проведення реформ 1861-1864 рр. основи містобудівного законодавства в радянський час були повністю зруйновані і місце державних законодавчих актів зайняли численні галузеві та відомчі інструкції і правила. На думку деяких авторів, причина цього полягає в тому, що централізоване управління економікою не потребувало якихось внеотраслевых і позавідомчих регулятивних документах, а головне, сильної і самостійної міської влади. Галузевий принцип керівництва господарством країни був несумісний з міським та іншим самоврядуванням. До останнього часу в Російській Федерації не було повноцінних законів щодо організації території і містобудування.

Поява широкого кола приватних власників у містах призвело до необхідності регламентувати співвідношення приватного і публічного інтересу за допомогою встановлення ряду градостроительно-планувальних обмежень правовласників земельних ділянок. Ці спроби були зроблені в Законі РФ від 14.07.1992 № 3295-1 "Про основи містобудування в Російській Федерації", а згодом у ГрК РФ 1998 р., містобудівних статутах (кодексах) і законах суб'єктів РФ, інших нормативних правових актах.

У сучасній Росії ГрК РФ визначає чітку послідовність розробки містобудівної документації, виділяючи стадії територіального планування (гол. 3), містобудівного зонування (гол. 4) та планування території (гол. 5). Територіальне планування спрямоване на визначення призначення територій виходячи з сукупності соціальних, економічних, екологічних та інших чинників з метою забезпечення їх сталого розвитку, розвитку інженерної, транспортної та соціальної інфраструктур, забезпечення врахування інтересів громадян та їх об'єднань, РФ, суб'єктів РФ, муніципальних утворень.

Документи територіального планування поділяються на федеральні, суб'єктів РФ і муніципальних утворень (ч. 2 ст. 9 ГрК РФ). В самому загальному вигляді слід зазначити, що в даних документах фіксується інформація про стан території відповідного рівня, можливих напрямках рє розвитку і про обмеження її використання, що відображається у відповідних схемах (картах). Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні райони розробляють схеми територіального планування, а поселення та міські округи - генеральні плани.

Значення федеральної схеми територіального планування полягає в необхідності закріплення в графічному і текстовому вигляді земельних ділянок та об'єктів нерухомості, що вже перебувають у федеральній власності, а також меж земель і розташування об'єктів, які будуть призначені для федеральних потреб (звідси випливає необхідність резервування земельних ділянок та їх подальше вилучення для федеральних потреб). На цих схемах фіксуються відповідні обмеження діяльності, що випливають з особливостей функціонування діючих або передбачених федеральної схемою об'єктів.

При підготовці федеральної схеми територіального планування вирішується ряд важливих організаційно-правових питань. Так, при розробці схеми виникають труднощі з відображенням на ній діючих федеральних об'єктів (здебільшого лінійних), правовий статус яких не отримав належної фіксації. Так, для визнання автомобільної магістралі дорогий федерального значення даний лінійний об'єкт та відповідний земельну ділянку повинні бути зареєстровані в цій якості з постановкою ділянки на кадастровий облік; йому має бути присвоєно індивідуальний кадастровий номер; право федеральної власності на таку ділянку повинно бути зареєстровано органами з реєстрації прав на нерухоме майно та угод з ним. Однак ця робота далека від завершення, що породжує низку проблем щодо встановлення статусу дороги і його закріплення.

Встановлення меж категорій земель та земельних ділянок з розташованими на них об'єктами, відображення обмежень та інших елементів комплексних правових режимів, передбачених різними федеральними законами, недоцільно інакше, ніж на схемі територіального планування. У цьому випадку з'являється можливість оцінити параметри розвитку території, визначити найбільш оптимальне місце розташування федеральних об'єктів. Крім того, прийняття схеми дозволяє централізовано поставити земельні ділянки на кадастровий облік, здійснити межування земель та державну реєстрацію права публічної власності на землю (федерального, суб'єкта РФ, муніципальної власності).

Необхідно підкреслити динаміку зменшення закладених параметрів, кількості, змісту та видів схем від вищого (Російська Федерація) до нижчестоячій (суб'єкт РФ) рівнем територіального планування. Точно так само зменшується кількість об'єктів та їх меж, самостійно затверджуваних нижчестоящим рівнем територіального планування. Наприклад, суб'єкт РФ вже не визначає, де розмістити об'єкти оборони і безпеки, а лише фіксує на своїй схемі (карті) вышеутвержденные параметри, види об'єктів та їх межі. Крім того, на рівні схем територіального планування суб'єктів РФ менш жорсткий порядок забезпечення секретності. Якщо на федеральному рівні підкреслюється необхідність забезпечення режиму державної таємниці при підготовці та затвердженні схем територіального планування, то на регіональному рівні таких обмежень немає.

На відміну від документів територіального планування рівня РФ і суб'єктів РФ, де відбувається вказівку планованих місць розміщення унікальних (і вельми нечисленних) об'єктів, при плануванні на рівні муніципального району (поселення, міського округу) відбувається визначення місць розміщення об'єктів для задоволення звичайних, повсякденних потреб населення, включаючи розміщення об'єктів транспортного і побутового обслуговування населення. На муніципальному рівні, при всій поверхнево однаковій формі викладу зі схемами територіального планування РФ і суб'єктів РФ, які відображаються на картах (схемах) об'єктів і кордонів, мова йде про дещо інших методологічних цілях і завданнях розробки зазначених муніципальних документів.

На цьому рівні населення самостійно вирішує, як облаштувати свою територію, виходячи з можливостей місцевого бюджету. Вирішуючи ці питання, населення і муніципальні органи влади не пов'язані завданнями розміщення об'єктів, обумовлених необхідністю інтеграції Росії у Всесвітню торговельну організацію (СОТ) та Європейський Союз. Дані об'єкти та процеси відображаються у вищих документах територіального планування, а на муніципальному рівні лише відтворюються, так само як і ті наслідки, які випливають із розташування на території муніципального утворення об'єктів федерального значення. Наприклад, плановане проходження через територію муніципального освіти (наприклад, поселення) федеральної автомагістралі неминуче веде до планування мережі дорожнього сервісу (кафе, їдалень тощо), які можуть ставитися до об'єктів капітального будівництва або підпадати під статус тимчасових об'єктів.

Специфічною рисою територіального планування на муніципальному рівні є те, що тут відображаються безпосередні цілі і завдання у сфері забезпечення нормального проживання населення, що відрізняє дані документи від федерального і регіонального рівня. Для вирішення завдань проживання, наприклад, 1500 осіб (населення поселення - муніципального освіти) необхідна наявність певної власної інфраструктури, розмір і параметри якої населення визначає самостійно (наприклад, в окремо взятому поселенні жителям можуть бути потрібні дві школи, одна лікарня, один опорний пункт поліції і т. д.). Зазначене кількість об'єктів визначає саме населення, що відображається в генеральному плані поселення і фінансується з коштів місцевого бюджету.

Необхідно відзначити, що на схемі територіального планування суб'єкта РФ фіксуються існуючі та плановані кордону муніципальних утворень, що входять до складу суб'єкта РФ. Власне кажучи, межі муніципальних утворень (поселень) по кожному суб'єкту РФ затверджені наказами Міністерства регіонального розвитку РФ. Однак ці кордони носять описовий (оповідний) характер, відзначаючи відстані між різними координатами природного або штучного походження. Між тим для реалізації функцій органу публічної влади (включаючи прийняття рішень про розпорядження земельними ділянками) необхідно чітке графічне позначення меж підвідомчій території (щоб уникнути конфліктів і судових спорів), що може бути досягнуто тільки за допомогою затвердження схем територіального планування.

На схемі територіального планування муніципального району відображаються межі земель та переліки об'єктів значення муніципального району, що автоматично впливає на зміст владних повноважень, а також встановлює залежність між ними і містобудівними змінами території. Перерозподіл повноважень між муніципальним районом і поселенням також має бути відображено і в схемі, і в генеральному плані поселення. З цього випливає, що найбільш продуктивною містобудівна діяльність може бути тоді, коли процеси підготовки схем територіального планування муніципального району та генерального плану поселення відбуваються узгоджено і взаємопов'язане, що виключає можливість виникнення різного роду протиріч в містобудівному розвитку території як наслідок їх ізоляції.

Результатом взаємодії поселення і муніципального району буде уточнення підходів до розробки документації територіального планування. У якості графічної інформації в неї повинні потрапити такі об'єкти значення муніципального району, які будуть реалізовані за рахунок коштів бюджету відповідного рівня. Виділення бюджетних коштів на будівництво (реконструкцію) об'єктів, необхідних муніципальному району, які знаходяться в межах входять до його складу поселень і відображених у схемі територіального планування району буде спиратися на документальну (правову) основу (наприклад, плани соціально-економічного розвитку муніципального району). В результаті схеми територіального планування набувають чітко визначений правовий статус і виступають в якості точного інструменту управління територією. Закріплення в документах територіального планування муніципального району планованих об'єктів капітального будівництва поселень зобов'язує муніципальних посадових осіб та дасть певні гарантії виділення відповідного поселення субвенцій.

Забезпечення балансу інтересів муніципального району та поселень досягається і за допомогою фіксації на схемі територіального планування району обмежень, як випливають з документів територіального планування вищого рівня, так і зафіксованих генеральними планами поселень.

Закріплення у схемі територіального планування муніципального району варіантів майбутнього розміщення об'єктів, що стосуються, наприклад, інтереси РФ і тягнуть зміна меж об'єктів і земельних ділянок, що перебувають у федеральній власності, одночасно тягне і обговорення цілого комплексу інших питань. Наприклад, у разі узгодження з Російською Федерацією планованих змін меж земель лісового фонду необхідно (крім внесення змін в схему територіального планування РФ) прийняття на федеральному рівні ряду нормативних правових актів.

Необхідно погодження розміщення об'єктів капітального будівництва місцевого значення, які можуть мати негативний вплив на стан навколишнього середовища, з федеральними, регіональними або муніципальними органами. При цьому специфіка муніципального рівня полягає в тому, що "об'єкт капітального будівництва місцевого значення" - це не завжди те ж саме, що "об'єкт капітального будівництва, що знаходиться в муніципальній власності" (на федеральному рівні найчастіше саме такий висновок). Звідси випливає, що органи місцевого самоврядування муніципального району має право планувати на схемі розміщення об'єктів, необхідних для забезпечення нормального функціонування муніципального освіти, що належать на праві приватної власності громадянам та юридичним особам. Критерії наявності (відсутності) негативного впливу на навколишнє середовище федерального, регіонального або місцевого значення визначаються висновком державної експертизи проектної документації. В якості об'єктів капітального будівництва місцевого значення можуть виступати хлібопекарні, об'єкти придорожнього сервісу, лісопилки, об'єкти з ремонту техніки і т. д.

Необхідно зазначити, що стратегія ГрК РФ спрямована на зміну сформованої схеми необов'язковості розробки містобудівної документації. У нормах ГрК РФ передбачаються досить жорсткі санкції для тих публічно-правових утворень і рівнів влади, які будуть намагатися саботувати строки, процедури та інші вимоги Кодексу. Типовим прикладом є заборона на надання земельних ділянок з державної або муніципальної власності для будівництва у разі відсутності правил землекористування та забудови, що паралізує діяльність відповідних органів місцевого самоврядування.

Стосовно до розглянутої стадії територіального планування законодавцем передбачено не менш жорсткі часові рамки та розробці даної документації:

а) органи публічної влади у разі відсутності документів територіального планування втрачають можливість прийняття рішень про резервування земельних ділянок. Між тим наявність зарезервованих земельних ділянок для державних або муніципальних потреб є підставою для правомірного відмови у наданні у власність громадян та юридичних осіб земельних ділянок, що перебувають у державній або муніципальній власності, для будівництва (п. 4 ст. 28 ЗК РФ). Отже, органи публічної влади втрачають один з ефективних інструментів планування розвитку території і не зможуть, наприклад, створити умови для будівництва та реконструкції об'єктів автомобільного, водного, залізничного, повітряного та інших видів транспорту або зарезервувати земельні ділянки для створення особливо охоронюваних природних територій;

б) органи публічної влади всіх рівнів у разі відсутності документів територіального планування обмежені в можливості вилучення, зокрема шляхом викупу, земельних ділянок для державних або муніципальних потреб. Підстави для такого вилучення викладені в ст. 49 ЗК РФ. За винятком випадків виконання міжнародних зобов'язань Росії (ч. 4 ст. 15 Конституції РФ), у всіх інших випадках орган публічної влади не може вилучити земельну ділянку для забезпечення публічних інтересів, втративши таким чином ще один інструмент регулювання використання земель.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Містобудівне зонування та його значення у встановленні правового режиму земель населених пунктів
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕНИХ ПУНКТІВ
Правовий режим закритих адміністративно-територіальних утворень
Правовий режим охорони та використання земель
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМИСЛОВОСТІ ТА ІНШОГО СПЕЦІАЛЬНОГО ПРИЗНАЧЕННЯ
Пожежа в населеному пункті та на промислових об'єктах
Особливості набуття та припинення прав на земельні ділянки в межах населених пунктів
Правовий режим земель запасу
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ
Міжнародно-правові режими окремих територіальних просторів.
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси