Меню
Головна
 
Головна arrow Право arrow Лісове право Росії
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція 7. Державне управління в галузі використання, охорони і захисту лісів

Поняття та органи державного управління в галузі використання, охорони і захисту лісів

В першу чергу, необхідно розглянути основні поняття по темі "Державне управління у сфері використання та охорони лісів" та відмінності між ними.

Базовим тут є поняття "управління". Дане поняття вироблено вченими, що спеціалізуються на вивченні адміністративного права. У загальному вигляді управління можна розглядати як певний цілеспрямований вплив з метою упорядкування відповідної системи, забезпечення її функціонування в належному порядке1.

Управління являє собою целеполагающее (свідомий, навмисний, продуманий!), організуючий і регулюючий вплив людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, що здійснюється як безпосередньо (у формах самоврядування), так і через спеціально створені структури (держава, громадські об'єднання, партії, фірми, кооперативи, підприємства, асоціації, спілки тощо).

Специфічною властивістю державного управління є розповсюдженість її на все суспільство і навіть за його межі, на інші товариства людей в рамках проведеної державою міжнародної політики.

Держава є складним і багатогранним суспільним явищем. Це надає державному управлінню властивість системності. У державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, безліч державних органів та інших структур. Без системності державне управління неможливо. Тільки наявність цієї властивості надає державі необхідну узгодженість, координації, субординації, ефективність.

Державне управління - це практичне, організуюче і що регулює вплив держави (через систему своїх структур) на суспільну і приватну життєдіяльність людей цілях її упорядкування, збереження або перетворення, що спирається на його владну силу1.

Державне управління з позицій науки адміністративного права розглядається в широкому і вузькому сенсі слова. "У широкому розумінні державне управління - різновид соціального управління, суб'єктом якого виступає держава в цілому". У цьому сенсі дане управління у самому загальному вигляді може бути визначене як цілеспрямований організуючий вплив держави в особі всіх його органів (законодавчої, виконавчої і судової влади - Приміт. авт.) на розвиток суспільства... У вузькому значенні державне управління - це організуюча діяльність органів виконавчої влади".

У науці існує кілька підходів до поняття державного управління природними ресурсами. По-перше, управління можна розглядати як правовий інститут. Так, Л. П. Фоміна під управлінням розуміється сукупність правових норм, що визначають права і обов'язки державних органів щодо організації раціонального використання землі 3. По-друге, державне управління можна розглядати як організуючу діяльність державних органів. Такий підхід застосовує М. М. Бринчук, який під управлінням розуміється сукупність здійснюваних уповноваженими суб'єктами дій, спрямованих на виконання вимог екологічного законодавства1. З ним згоден О. В. Крассов, який зазначає, що державне управління можна розглядати в двох аспектах. На наш погляд, слід погодитися з цією думкою, оскільки цілком обґрунтований двоєдиний підхід. Цю точку зору підтримують також Р. А. Аксененок, О. В. Куликова, Н. В. Краснов, Е. Н. Абанина.

Останній автор дає визначення управління лісами (в якості державного управління в галузі використання, охорони, захисту лісового фонду і відтворення) як засновану на земельному та лісовому законодавстві виконавчо-розпорядчу діяльність відповідних державних органів щодо організації раціонального використання та охорони лісів.

З приводу нього можна відзначити наступне. Управління лісами здійснюється насамперед на основі лісового законодавства, оскільки лише останній закріплює в законодавстві особливості лісів як природного об'єкта. Управління лісами неможливо здійснювати без урахування їх средообразующих, захисних, оздоровчих та інших корисних функцій.

Включення у визначення поняття "розпорядчої діяльності" видається не зовсім вірним. Розпорядження лісами є самостійним правочином власника по відношенню до правомочності з управління лісами. Тому їх визначення не слід змішувати.

Важливо звернути увагу на те, що поняття "державне управління лісами" і "управління лісами як правомочність власника" збігаються за своїм змістом, значенням і цілям. Розрізнити їх на основі аналізу лісового законодавства не представляється можливим. Зміст даних понять складає перелік лісотехнічних та інших заходів, спрямованих на збереження і посилення средообразующих, захисних та інших корисних функцій лісів. У збереженні та посиленні корисних властивостей лісів також полягають значення і цілі державного управління лісами і, відповідно, реалізації повноважень, що входять в правомочність по управлінню лісами. Розпорядження лісами у відповідності з чинним ЛК РФ часто призводить до погіршення їх властивостей і знищення на окремих ділянках. Тому, на наш погляд, не варто змішувати розпорядження лісами з управлінням ними.

Таким чином, можна сформулювати визначення державного управління у сфері використання та охорони лісів (управління лісами) як засновану на лісовому законодавстві виконавчу діяльність органів державної влади щодо організації раціонального використання та охорони лісів.

Необхідно відрізняти поняття "державне управління земельним фондом" від поняття "державне регулювання земельних відносин". "Під державним регулюванням земельних відносин розуміється цілеспрямована діяльність державних органів щодо організації раціонального використання земель та їх охорони шляхом прийняття економіко-правових заходів"1. Діяльність державних органів щодо організації раціонального використання земельних ділянок і їх охорони не є державним правовим регулюванням земельних відносин. Іншими словами, державне регулювання правових відносин - більш широке поняття, яке є по суті нормотворчістю.

Слід відрізняти поняття "управління лісами" і "державного управління в галузі використання, охорони, захисту, відтворення лісів". Останній використовується по всьому тексту ЛК РФ, і його формулювання є юридично більш точною, оскільки об'єктом державного управління є діяльність людей, а не фонди і матеріальні речі, якими можна володіти, користуватися, розпоряджатися. Об'єктом управління є також будь-яка галузь господарства (в тому числі галузь лісового господарства), оскільки вона охоплює діяльність великої кількості людей.

Поняття "охорона" і "захист лісів" при всій їх схожості (в законодавстві вони часто вживаються разом) мають різне значення. Частина 1 ст. 51 ЛК РФ встановлено, що ліси підлягають охороні від пожеж, від забруднення (в тому числі радіоактивними речовинами) і від іншого негативного впливу, а також захисту від шкідливих організмів (у цьому полягає охорона лісів). Вони відрізняються тим, що поняття "захист лісів" використовується стосовно до діяльності, спрямованої на виявлення в лісах шкідливих організмів (рослин, тварин, хвороботворних організмів, здатних за певних умов завдати шкоди лісам або лісових ресурсів) і попередження їх розповсюдження (ч. 1 ст. 54 ЛК РФ). Поняття "охорона лісів" включає в себе захист лісів.

Можна провести відмінність між державним управлінням в галузі використання та охорони лісів та використанням лісів, тобто порядком використання лісів. Порядок використання лісів - це врегульований нормативно-правовими актами порядок діяльності лісокористувачів, тобто сукупність можливостей лісокористувачів за використання лісів. А державне управління - це порядок упорядкування всіх лісових відносин, це сукупність діяльності державного апарату по забезпеченню збереження і посилення екологічних властивостей лісів.

Поняття державного управління ширше порядку використання лісів. Це вірно за умови, якщо в державне управління включати таку функцію, як нормативно-правове регулювання відносин.

Специфіка управління лісами полягає в тому, що держава як суверен і держава як власник лісів збігаються, оскільки виступають в єдиній особі. Держава - воно одне, єдине, його лише можна охарактеризувати з тієї чи іншої сторони.

Державне управління земельними ресурсами (включаючи землі лісового фонду) засноване на право територіального верховенства і поширюється на всі землі незалежно від суб'єктів права власності на них1.

Специфіка державного управління і охорони земель лісового фонду визначається, з одного боку, функціонуванням даної категорії земель в якості самостійної правової категорії по відношенню до єдиного державного лісового фонду, а з іншого, - природно-біологічними зв'язками між лісовою рослинністю і землями державного лісового фонду.

Можна відзначити, що право управління лісами та іншими природними ресурсами має двостороннє підстава - право територіального верховенства і право державної власності. Це має пряме відношення до специфіки державного управління лісами. В цьому державне управління лісами відрізняється від інших сфер управління, які не є здійсненням державної власності, наприклад, в галузі освіти, суспільного порядку, культури.

Головну роль у важливій справі охорони лісів мають державні органи. Багато в чому від їх діяльності залежить збереження природного середовища мешкання людини і природних багатств, оздоровлення і поліпшення якості навколишнього природного середовища, а також запобігання шкідливого екологічного впливу господарської та іншої діяльності на ліси. Тому важливе значення для забезпечення раціонального використання лісів має організація державного управління в даній області.

Управління в галузі використання і охорони лісів будується на певних принципах. Можна дати загальне визначення принципів, яке має повне відношення повною мірою до державного управління лісами. "Принципи - це основоположні начала, основні положення, підходи до вирішення питання, до змісту, концепції, цілям та задачам його". З переліку принципів лісового законодавства, закріплених у ст. 1 ЛК РФ, до державного управління у сфері використання та охорони лісів прямо відносяться принцип п. 1 ст. 1 ЛК РФ (сталого управління лісами) і принцип п. 10 ст. 1 ЛК РФ про неприпустимість використання лісів органами державної влади, органами місцевого самоврядування.

До повноважень органів державної влади РФ у сфері лісових відносин відноситься переважно нормативно-правове регулювання лісових відносин, а саме: встановлення правил заготівлі деревини, живиці, недеревних лісових ресурсів; встановлення переліку видів (порід) дерев, чагарників, заготівля деревини яких не допускається; встановлення правил використання лісів для здійснення науково-дослідної діяльності та освітньої діяльності; встановлення правил використання лісів для переробки деревини та інших лісових ресурсів; установлення нормативів протипожежного облаштування лісів та ін. (ст. 81 ЛК РФ).

До повноважень державних органів РФ відноситься також встановлення розміру ставок плати за одиницю обсягу лісових ресурсів та ставок плати за одиницю площі лісової ділянки, що перебуває у федеральній власності, в цілях його оренди, а також ставок плати за одиницю об'єму деревини, що заготовлюється на землях, що перебувають у федеральній власності, здійснення державної інвентаризації лісів, віднесення лісів до експлуатаційних і резервним лісах, встановлення меж лісництв, лісопарків та визначення їх кількості, і інші встановлені ЛК РФ, іншими федеральними законами повноваження.

На федеральному рівні основним органом виконавчої влади у сфері лісових відносин є Федеральне агентство лісового господарства (Рослесхоз), яке Указом Президента РФ від 27 серпня 2010 року № 1074 "Про Федеральному агентстві лісового господарства" підпорядкована безпосередньо Уряду РФ. Відповідно до Положення про Федеральному агентстві лісового господарства, затвердженим постановою Уряду РФ від 23 вересня 2010 року № 736 "Про Федеральному агентстві лісового господарства", Рослесхоз є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції:

- з вироблення і реалізації державної політики і нормативно-правовому регулювання у сфері лісових відносин (за винятком лісів, розташованих на особливо охоронюваних природних территориях1);

- контролю і нагляду у сфері лісових відносин (за винятком лісів, розташованих на особливо охоронюваних природних територіях);

- надання державних послуг і управління державним майном у сфері лісових відносин.

Рослесхоз здійснює проведення державної інвентаризації лісів, розгляд матеріалів про переведення земель лісового фонду в землі інших категорій, встановлення віків рубок, розгляд проекту лісового плану суб'єкта РФ і напрямок укладання на нього і інші повноваження. Крім того, законодавством передбачені додаткові повноваження Рослесхоза у випадках, коли передані суб'єктам РФ повноваження вилучені у них, а також лісництв і лісопарків, зазначених у ч. 2 ст. 83 ЛК РФ (наприклад, здійснення державного пожежного нагляду і державного лісового контролю).

Міністерство природних ресурсів і екології РФ (Мінприроди Росії) є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики і нормативно-правовому регулювання у сфері вивчення, використання, відтворення та охорони природних ресурсів, включаючи ліси, розташовані на землях особливо охоронюваних природних територій; затверджує лісогосподарські регламенти лісництв, лісопарків, державну експертизу проектів освоєння розташованих на цих землях лісів, а також такси та методики обчислення розміру шкоди, заподіяної навколишньому середовищі.

Федеральна служба по нагляду у сфері природокористування (Росприроднагляд) є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції по контролю і нагляду у сфері природокористування, а також в межах своєї компетенції в області охорони навколишнього середовища, в тому числі в частині, що стосується обмеження негативного техногенного впливу, у сфері поводження з відходами (за винятком радіоактивних відходів) та державної екологічної експертизи. Росприроднагляд здійснює контроль і нагляд за використанням, охороною, захистом, відтворенням лісів (державний лісовий контроль і нагляд) тільки на землях особливо охоронюваних природних територій федерального значення; у галузі охорони, використання і відтворення об'єктів тваринного світу, які перебувають на особливо охоронюваних природних територіях федерального значення, а також середовища їх існування; у сфері організації та функціонування особливо охоронюваних природних територій федерального значення.

Відповідно до ч. 1 ст. 83 ЛК РФ здійснення більшості своїх повноважень Російська Федерація передає органам державної влади суб'єктів РФ. Так, суб'єктам РФ в даний час передані такі повноваження:

1) розроблення та затвердження лісових планів суб'єктів РФ, лісогосподарських регламентів, а також проведення державної експертизи проектів освоєння лісів;

2) надання у межах земель лісового фонду лісових ділянок в постійне (безстрокове) користування, оренду, безоплатне термінове користування, а також укладення договорів купівлі-продажу лісових насаджень, в тому числі організація та проведення відповідних аукціонів;

3) видача дозволів на виконання робіт з геологічного вивчення надр на землях лісового фонду;

4) організація використання лісів, їх охорони (в тому числі гасіння лісових пожеж), захисту (за винятком лесопатологического моніторингу), відтворення (за винятком лісового насінництва) на землях лісового фонду і забезпечення охорони, захисту, відтворення лісів на зазначених землях;

5) ведення державного лісового реєстру щодо лісів, розташованих у межах території суб'єкта РФ;

6) здійснення федерального державного лісового нагляду (лісової охорони), федерального державного пожежного нагляду.

Кошти на здійснення переданих повноважень надаються у вигляді субвенцій з федерального бюджету. У ч. 6 ст. 83 ЛК РФ зазначено, що виділені суб'єктам РФ субвенції не можуть бути використані на інші цілі. Отже, ці кошти мають цільовий характер. Субвенції розподіляються по затверджується Урядом РФ методикою.

Відповідно до ч. 5 ст. 83 ЛК РФ Урядом РФ затверджені Правила витрачання та обліку коштів на здійснення переданих полномочий1, в яких передбачено погодження в установленому порядку Російської Федерації з Рослесхозом цільових показників заходів, спрямованих на їх досягнення. Тим самим встановлюються показники ефективності здійснення суб'єктами РФ переданих повноважень. Цільові показники затверджені наказом МПР Росії від 11 квітня 2007 р. за № 87.

Згідно ч. 11 ст. 83 ЛК РФ контроль за витрачанням наданих суб'єктам РФ субвенцій на зазначені цілі, здійснює Рахункова палата, уповноважений федеральний орган виконавчої влади, яким є Рослесхоз2. В Лісовому кодексі РФ передбачено, що уповноважений орган виконавчої влади здійснює оцінку ефективності здійснення органами державної влади суб'єктів РФ переданих їм повноважень і підготовку при необхідності подання про вилучення з 1 січня наступного року відповідних повноважень у органів державної влади суб'єктів РФ і вносить це подання в Уряд РФ для прийняття рішень (п. 5 ч. 9 ст. 83 ЛК РФ). При прийнятті рішення про вилучення повноважень Уряд РФ вносить в Державну Думу Федеральних Зборів РФ відповідний проект федерального закону (ч. 10.5 ст. 83 ЛК РФ).

Слід сказати, що передача здійснення окремих повноважень Російської Федерації, суб'єктам РФ в області лісових відносин відображає загальну позицію законодавця щодо передачі повноважень Російської Федерації, її суб'єктам в інших сферах регулювання суспільних відносин, і, зокрема, суміжних з лісовими відносинами. Подібні правила з передачі федеральних повноважень передбачені ст. 26 ВК РФ. Федеральним законом від 29 грудня 2006 року № 258-ФЗ "ПРО внесенні змін у окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень" внесені відповідні зміни в цілий ряд федеральних законів, у тому числі у Федеральний закон від 24 квітня 1995 р. № 52-ФЗ "ПРО тваринний світ".

Буквальне тлумачення ст. 83 ЛК РФ дозволяє зробити висновок про обов'язковість передачі вищевказаних повноважень суб'єктам РФ. Як виняток з цього правила передбачено, що здійснення цих повноважень може не передаватися органам державної влади суб'єктів РФ щодо лісництв і лісопарків, розташованих в межах територій суб'єктів РФ, щільність населення яких у 15 разів перевищує середню щільність населення РФ. Перелік таких лісництв, лісопарків та перелік таких суб'єктів РФ затверджується Урядом РФ (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ).

Аналіз законодавства з впевненістю дозволяє зробити висновок про те, що Російська Федерація реально не здійснює право власності, а повноваження у сфері лісових відносин передано органам державної влади суб'єктів РФ.

Муніципальні освіти як власники лісових ділянок наділені ЛК РФ повноваженнями по володінню, користуванню і розпорядженню такими лісовими ділянками. До повноважень органів місцевого самоврядування відносяться також встановлення ставок плати за одиницю обсягу лісових ресурсів та одиницю площі такого лісової ділянки у цілях його оренди; здійснення муніципального лісового контролю щодо таких лісових ділянок та ін. (ч. 1 ст. 84 ЛК РФ). Органи місцевого самоврядування здійснюють розробку та затвердження лісогосподарських регламентів лісництв, лісопарків, розташованих на землях населених пунктів, на яких розташовані міські ліси (ч. 1.1 ст. 84 ЛК РФ). При цьому перелік повноважень органів місцевого самоврядування не є вичерпним: органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями в галузі використання, охорони, захисту, відтворення лісів у порядку, встановленому законодавством РФ (ч. 2 ст. 84 Л ДО РФ).

Органи виконавчої влади суб'єктів РФ здійснюють державний лісовий контроль і нагляд стосовно лісництв і лісопарків, що знаходяться на території відповідного суб'єкта РФ, за деякими винятками.

Державні лісові інспектора (лісничі) при здійсненні державного лісового контролю та нагляду мають право відповідно до ч. 3 ст. 96 ЛК РФ:

1) запобігати порушення лісового законодавства, у тому числі вчинені особами, які не здійснюють використання лісів;

2) здійснювати патрулювання лісів у відповідності з нормативами, встановленими уповноваженим федеральним органом виконавчої влади;

3) перевіряти у громадян документи, що підтверджують право здійснювати використання, охорону, захист, відтворення лісів і лісорозведення;

4) припиняти порушення лісового законодавства, у тому числі припиняти рубки лісових насаджень, що здійснюються особами, які не мають передбачених цим Кодексом документів;

5) обмежувати та запобігати доступ громадян, в'їзд транспортних засобів на лісові ділянки в період дії обмеження або заборони на перебування в лісах;

6) здійснювати перевірки додержання лісового законодавства;

7) складати за результатами перевірок додержання лісового законодавства акти та надавати їх для ознайомлення громадянам, юридичним особам та індивідуальним підприємцям, що здійснюють використання, охорону, захист, відтворення лісів і лісорозведення;

8) давати обов'язкові для виконання приписи про усунення виявлених внаслідок перевірок додержання лісового законодавства порушення і здійснювати контроль за виконанням зазначених приписів у встановлені терміни;

9) здійснювати в установленому порядку огляд транспортних засобів і при необхідності їх затримання;

10) повідомляти у письмовій формі громадян, юридичних осіб і індивідуальних підприємців, що здійснюють використання, охорону, захист, відтворення лісів і лісорозведення, про результати перевірок додержання лісового законодавства та законодавства про виявлені порушення;

11) пред'являти громадянам, юридичним особам і індивідуальним підприємцем, які здійснюють використання, охорону, захист, відтворення лісів і лісорозведення, вимоги щодо усунення виявлених в результаті перевірок додержання лісового законодавства порушень;

12) пред'являти позови в суд, арбітражний суд в межах своєї компетенції;

13) здійснювати в межах своєї компетенції провадження у справах про адміністративні правопорушення;

14) залучати у встановленому законодавством РФ порядку експертів та експертні організації до проведення заходів контролю при проведенні перевірок юридичних осіб, індивідуальних підприємців, а також до проведення заходів з контролю в лісах;

14.1) затримувати в лісах громадян, які порушили вимоги лісового законодавства, та доставляти зазначених порушників в правоохоронні органи;

14.2) вилучати у громадян, які порушують вимоги лісового законодавства, знаряддя вчинення правопорушень, транспортні засоби та відповідні документи;

15) здійснювати інші передбачені федеральними законами права.

Крім прав лісничі наділені певними обов'язками.

Державні лісові інспектори при здійсненні державного лісового контролю та нагляду у встановленій сфері діяльності зобов'язані:

а) своєчасно і в повній мірі виконувати надані згідно з законодавством РФ повноваження щодо попередження, виявлення та припинення порушень лісового законодавства;

б) дотримуватися законодавства РФ, права і законні інтереси юридичних осіб і громадян;

в) проводити заходи з державного лісового контролю та нагляду на підставі та у відповідності з розпорядженнями відповідно Россільгоспнагляду і Росприроднагляду, їх територіальних органів чи органів виконавчої влади суб'єктів РФ про проведення заходів з контролю та нагляду в порядку, встановленому законодавством РФ, а також згідно з приписами Рослесхоза;

г) відвідувати об'єкти (території та приміщення) юридичних осіб і громадян в цілях проведення заходу з державного лісового контролю та нагляду лише під час виконання службових обов'язків при пред'явленні службового посвідчення і розпорядження відповідно Россільгоспнагляду і Росприроднагляду, їх територіальних органів чи органів виконавчої влади суб'єктів РФ про проведення заходу з державного лісового контролю та нагляду;

д) не перешкоджати представникам юридичної особи або громадянина бути присутнім при проведенні заходи з державного лісового контролю та нагляду, давати роз'яснення з питань, що належать до предмета перевірки;

е) надавати посадовим особам юридичної особи або громадянину або їх представників, присутніх при проведенні заходи з державного лісового контролю та нагляду, що відноситься до предмета перевірки необхідну інформацію;

ж) ознайомлювати посадових осіб юридичної особи або громадян або їх представників з результатами заходів з державного лісового контролю та нагляду;

з) при визначенні заходів, що вживаються за фактами виявлених порушень, враховувати відповідність зазначених заходів тяжкості порушень, їх потенційної небезпеки для життя, здоров'я людей, навколишнього середовища і майна, а також не допускати необґрунтовані обмеження прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб;

і) доводити законність своїх дій при їх оскарженні юридичними особами та громадянами в порядку, встановленому законодавством РФ.

Посадові особи, які здійснюють державний лісовий контроль і нагляд, мають право на носіння, зберігання і застосування спеціальних засобів, службової зброї, а також дозволеного в якості службового зброї цивільної зброї самооборони та мисливської вогнепальної зброї в порядку, встановленому Федеральним законом від 14 квітня 1999 року № 77-ФЗ "ПРО відомчої охороні". Державним лісовим інспекторам видаються службові посвідчення і форма встановленого зразка.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Функції державного управління у сфері використання та охорони лісів
Зміст державного управління в сфері охорони і використання лісів
Зміст державного управління в сфері охорони та використання надр
Зміст державного управління в сфері охорони і використання водних об'єктів
Адміністративно-правове управління і регулювання у сфері захисту та охорони Державної кордону Російської Федерації
Функції державного управління у сфері використання та охорони лісів
Зміст державного управління в сфері охорони і використання лісів
Зміст державного управління в сфері охорони і використання водних об'єктів
Зміст державного управління в сфері охорони та використання надр
Зміст державного управління в сфері охорони і використання об'єктів тваринного світу
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси