Меню
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Регіональна економіка
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Фінансово-бюджетний федералізм і міжбюджетні відносини

Сутність фінансово-бюджетного федералізму. Конституцією Російської Федерації 1993 р. закріплено федеративний устрій нашої держави, яке засноване на державній цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. Суб'єктами Російської Федерації є республіки у складі Російської Федерації, краю, області, автономні округу, автономна область, міста Москва і Санкт-Петербург.

Відповідно до Конституцією РФ розмежовані предмети ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Федерації, в тому числі у сфері бюджету. Кожен суб'єкт Федерації має свій бюджет, кошти якого призначені для забезпечення завдань і функцій, віднесених до предметів його відання. В 15 ст. Бюджетного кодексу РФ він названий регіональним бюджетом.

Адміністративно-територіальні освіти (муніципальні освіти), що становлять територію суб'єкта Федерації відповідно до Конституції РФ, мають свої бюджети. Бюджет суб'єкта Федерації (регіональний бюджет) і звід бюджетів муніципальних утворень (місцевих бюджетів) складають консолідований бюджет суб'єкта Федерації. У свою чергу сукупність регіональних і місцевих бюджетів складають територіальні бюджети.

Принципи бюджетного федералізму. Федеративний устрій Росії, розмежування прав і повноважень між центром і суб'єктами Федерації є передумовою фінансово-бюджетного федералізму.

Фінансово-бюджетний федералізм - це розподіл повноважень між центральними органами влади, органами влади суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування у сфері фінансів і, зокрема, в бюджетній сфері. Він реалізується головним чином у ході бюджетного процесу при мобілізації бюджетних доходів і витрачання бюджетних коштів.

Фінансово-бюджетний федералізм базується на таких основних принципах:

1) законодавче розмежування повноважень по витратах між органами влади усіх рівнів управління;

2) забезпечення відповідних органів влади необхідними фінансовими ресурсами для виконання ними покладених на них функцій;

3) забезпечення вертикального і горизонтального вирівнювання доходів усіх ланок бюджетної системи;

4) наявність єдиних для кожної ланки бюджетної системи формалізованих прозорих і всім зрозумілих методів регулювання бюджетів;

5) самостійність і рівноправність кожного бюджету, який входить до бюджетної системи, які виражаються в самостійності бюджетного процесу, в тому числі визначенні напрямів використання бюджетних коштів, підконтрольності виконання бюджету представницьким органам влади і т. д.

Міжбюджетні відносини. Усі бюджети, що входять у бюджетну систему країни, взаємопов'язані в рамках міжбюджетних відносин.

Міжбюджетні відносини - це відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування, що виникають у процесі формування та виконання відповідних бюджетів.

Міжбюджетні відносини грунтуються на наступних принципах:

o розподілу та закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи Російської Федерації;

o розмежування (закріплення на постійній основі та розподілу по тимчасовим нормативам) регулюючих доходів за рівнями бюджетної системи Російської Федерації;

o рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, рівності бюджетних прав муніципальних утворень;

o вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень;

o рівності всіх бюджетів Російської Федерації у взаєминах з федеральним бюджетом, рівності місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації.

У відповідності з цими принципами окремі види бюджетних витрат можуть передаватися з федерального бюджету до бюджетів суб'єктів РФ і бюджетів суб'єктів РФ - у місцеві бюджети.

В основі процесу розподілу витрат і доходів між ланками бюджетної системи закладено принцип рівності бюджетів суб'єктів РФ у відносинах з федеральним бюджетом і місцевих бюджетів з регіональними бюджетами, який передбачає використання єдиної методики розрахунку нормативів фінансових витрат на надання державних та муніципальних послуг, нормативів розрахунку фінансової допомоги територіальним бюджетам, а також єдиний порядок сплати федеральних і регіональних податків.

Приблизний розподіл коштів між окремими ланками бюджетної системи Російської Федерації наводиться в табл. 5.5.

Таблиця 5.5. Розподіл коштів між ланками бюджетної системи РФ, %

Бюджетна система

%

Консолідований бюджет РФ

100

Федеральний бюджет РФ

50-55

З них:

Бюджети суб'єктів РФ (регіональні бюджети)

30-35

Місцеві бюджети

20-15

Доходи територіальних бюджетів. Для забезпечення видатків територіальних бюджетів (республіканських, республік у складі Російської Федерації, крайових, обласних, окружних, місцевих) вони повинні мати відповідні доходи.

У відповідності зі ст. 55 Закону РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 6 жовтня 2003 року № 131 доходи територіальних бюджетів складаються з двох частин: власні доходи і субвенції, отримані з фондів компенсації на здійснення окремих державних повноважень.

Власні доходи бюджетів - види доходів, закріплені на постійній основі повністю або частково за відповідними бюджетами законодавством Російської Федерації.

Це податкові доходи, закріплені за відповідними бюджетами, бюджетами державних позабюджетних фондів законодавством Російської Федерації, та неподаткові доходи, визначені нормативними актами, а також безвідплатні перерахування.

Власні доходи включають відрахування (у відсотках) від федеральних і регіональних податків, а також виділяються з федерального і регіональних бюджетів трансферти, дотації, субвенції і субсидії.

Трансферти виділяються територіальним бюджетам створених у федеральних, регіональних і районних бюджетах спеціальних фондів (фонди фінансової підтримки територій, фонди територіального розвитку та ін).

Дотація - це кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи на безоплатній та безповоротній основах для покриття поточних витрат.

Субвенція - кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи або юридичній особі на безоплатній і безповоротній основах для здійснення цільових видатків.

Субсидія являє собою бюджетні кошти, що передаються до бюджету іншого рівня, юридичній або фізичній особам на умовах часткового фінансування цільових витрат.

Відповідно до Бюджетним кодексом РФ у разі нецільового використання субвенцій і субсидій і порушення термінів їх використання сума їх може бути затребувана органами влади, які видали ці кошти.

Треба зазначити, що дотація, субвенція і субсидія як методи наділення фінансовими ресурсами територіальних бюджетів недосконалі. Ці джерела бюджетів позбавлені стимулюючих властивостей, вони створюють у місцевих адміністрацій утриманське настрій. Така практика передачі коштів не сприяє розвитку господарської ініціативи місцевих адміністрацій, знижує їх вплив на економічні процеси на території та зменшує на цій основі можливості перевиконання доходної частини їх бюджетів, послаблює фінансовий контроль.

Тим не менш, відзначаючи всі негативні сторони дотацій, субвенцій і субсидій, повністю виключити їх як методи наділення територіальних бюджетів необхідними коштами не можна. При формальному підході до вирішення проблеми ліквідації дотації цих бюджетів і передачу їм у великих розмірах відрахувань від нестійких джерел доходів їх положення може бути погіршене. Це призведе до постійних касовим розривів і необхідності багаторазового звернення за позиками з вищестоящих бюджетів. В цілому це ускладнить фінансування планових заходів.

Тому не скрізь і не завжди слід прагнути до заміни дотацій, субвенцій і субсидій будь-якими засобами. Вони необхідні в тих населених пунктах, де в силу сформованих умов і проведеної політики в області охорони навколишнього середовища, наявності історичних пам'ятників та інших причин, економічний потенціал не може бути розширений в таких розмірах, щоб забезпечити територіальне формування доходів. Місцеві ж джерела не в змозі забезпечити покриття необхідних витрат. Прикладом можуть служити міста і селища-курорти, міста - історичні та архітектурні заповідники, наукові центри та ін Субвенції ж слід видавати цільовим призначенням на певні заходи, на здійснення яких на місцях не вистачає засобів.

Поділ доходів територіальних бюджетів па власні та субвенції з фондів компенсації створює труднощі в процесі управління цими бюджетами. Так, віднесення майже всіх доходів місцевих бюджетів до числа власних і тим самим їх штучне завищення в значній мірі має політичне підґрунтя. Це пов'язано з тим, що багато років визнавалося відсутність незалежності місцевих бюджетів з-за незначного розміру в них власних доходів.

Однак шлях до вирішення цієї проблеми стали шукати не на основі збільшення місцевих податків, що повинно було призвести до перерозподілу коштів між ними і федеральними податками, а на основі віднесення до власних доходів місцевих бюджетів майже всіх надходжень з вищестоящих бюджетів.

З економічної точки зору таке віднесення доходів може бути і виправдана. Дійсно, якщо кошти передані із вищестоящих бюджетів у нижчі, і тим більше на довготривалій основі, то їх можна вважати власними доходами.

Однак якщо розглядати такі дії з юридичної позиції і з позиції управління цими джерелами, то визнати їх власними навряд чи виправдано. Юрисдикція на федеральні і регіональні податки знаходиться у федеральних і регіональних органів влади. Місцеві органи влади не вправі вносити зміни в законодавчі, ні в інструктивні документи, що регулюють статус, величину і порядок справляння цих податків. Це в свою чергу обмежує процес управління місцевою владою такими податками.

Виходячи з цих міркувань тим більше навряд чи можна визнати власними доходами місцевих бюджетів безоплатні та безповоротні перерахування, до яких відносяться дотації, субвенції, субсидії та кошти, одержані за взаємними розрахунками. Мета їх - надання фінансової допомоги територіям. Фінансова допомога не може надаватися на довготривалій основі. Дотації, субвенції і субсидії мають бути конкретні та адресні, тому вони найчастіше розраховані на короткий період. Звідси віднесення їх до довготривалих джерел, а, отже, до власних доходів неправомірно.

Для поліпшення управління бюджетним процесом, у тому числі підвищення рівня управління бюджетними доходами, необхідний їх постійний аналіз. У свою чергу для цього потрібно чітке розмежування дохідних джерел і класифікація їх на основі критерію приналежності суб'єкту управління, тобто треба виходити з того - чи може суб'єкт управління (орган влади) впливати на величину цих джерел, час їх надходження в бюджет, напрямки використання і т. д.

Враховуючи всі ці обставини, нами пропонується всі джерела формування територіальних бюджетів розділити на чотири групи: власні, перераспределяемые, позикові, залучені кошти.

1. Власні доходи - кошти, отримані територіальними органами влади у відповідності з наділеними законодавством податково-бюджетними і майновими повноваженнями і отримані внаслідок прийнятих ними законодавчих, адміністративних, господарсько-економічних рішень, тобто це доходи, отримані в результаті власних дій.

Таке трактування цих доходів відображає рівень самостійності територіальних органів влади. Доходи, отримані у вигляді фінансової допомоги з бюджетів вищого рівня, навіть якщо вони формально (на основі законодавчого акта) зараховані до власних доходів, розраховані за єдиною методикою, не додають фінансової самостійності територіальних органів влади і тому їх зарахування до власних доходів не правомірно.

До власних доходів можна віднести:

o доходи від територіальних податків (для регіональних бюджетів суб'єктів РФ, місцевих - для бюджетів муніципальних утворень);

o доходи від експлуатації майна, що перебуває у власності територіальних органів влади;

o доходи, отримані в результаті економічної, адміністративної діяльності територіальних органів влади;

o кошти, що надходять у вигляді процентних відрахувань від податків вищестоящих бюджетів, згідно з нормативами встановленими федеральним і регіональним законодавством на період більше трьох років;

o кошти від реалізації майна, активів, що належать територіальним органам влади;

o частина прибутку підприємств, що перебувають у власності територіальних органів влади та ін.

2. Перераспределяемые доходи - фінансові ресурси, що надходять у територіальні бюджети в порядку перерозподілу коштів всередині бюджетної системи на безоплатній та безповоротній основі для надання фінансової допомоги та здійснення переданих на інший рівень влади повноважень па період бюджетного періоду, тобто три роки.

До перераспределяемым доходів можна віднести:

o безоплатні та безповоротні перерахування з бюджетів інших рівнів;

o відрахування від регіональних та місцевих податків до бюджетів муніципальних районів і поселень на період бюджетного планування (три роки).

3. Позикові джерела - кошти, що надійшли в бюджет у вигляді отриманих банківських, комерційних кредитів, випуску облігацій, акцій та ін.

4. Залучені джерела - кошти, передані територіальним органам влади юридичними і фізичними особами на добровільній і безоплатній основі для вирішення територіальних економічних і соціальних завдань.

До примеченным джерел можна віднести:

o кошти самооподаткування громадян;

o добровільні пожертвування юридичних і фізичних осіб та ін

Така класифікація доходів територіальних дозволить:

o проводити більш точний аналіз формування доходної частини територіальних бюджетів;

o визначати реальну фінансову самодостатність і фінансовий стан територій;

o встановлювати рівень фінансової самостійності територіальних органів влади;

o підвищувати рівень управління доходами територіальних бюджетів на основі розробки більш обґрунтованих заходів щодо впливу територіальних органів влади з мобілізації бюджетних доходів.

Моделі розподілу доходів між бюджетами. Методи розподілу доходів між бюджетами змінювалися в ході розвитку бюджетної системи Росії.

Для бюджетної системи дореволюційної Росії типовою була модель розподілу доходів між бюджетами, яку можна назвати горизонтальною. Вона характеризується тим, що державний бюджет і територіальні бюджети (земські, міські) знаходилися як би в одній площині, за кожним бюджетом були закріплені власні податки і збори. При цьому фінансова допомога територіальним бюджетам з державного бюджету була утруднена, так як територіальні бюджети не входили в державний бюджет і для такої допомоги не було правових основ. В цих умовах діяла наступна модель формування територіальних бюджетів:

Р = Д,

де Р - розмір доходів;

Д - розмір власних доходів.

Розмір бюджетних доходів зумовлював розмір витрат.

Така система розподілу доходів діяла у багатьох країнах аж до середини XX ст. З одного боку, ця система забезпечувала значною мірою фінансову незалежність територіальних органів влади всіх рівнів, так як територіальні бюджети формувалися за рахунок власних податків. З іншого боку, у міру зростання бюджетних витрат на громадські потреби (освіта, охорона здоров'я, благоустрій населених пунктів) власні доходи територіальних бюджетів не могли забезпечувати ці витрати. В той же час не було достатньо дієвого і законодавчо встановленого механізму надання державою фінансової допомоги територіям. Все це негативно відбивалося на стані територіальних бюджетів, місцевому господарстві, соціальному розвитку суспільства.

Перший крок в усуненні цих недоліків розподілу бюджетних доходів був зроблений в СРСР у 1931 р., коли бюджети союзних республік були включені в державний бюджет СРСР, а працівниками Наркомату фінансів була створена нова модель розподілу загальнодержавних доходів. Цю модель можна назвати віялової. Суть її полягала в тому, що незважаючи на існування закріплених за кожним бюджетним ланкою податків, запроваджувався механізм пайових відрахувань в територіальні бюджети від загальнодержавних доходів і податків. У відповідності з прийнятими законодавчими актами сума мобилизуемого на території податку за затвердженими цими актами нормативами розподілялася між центральним бюджетом (союзний бюджет), регіональними бюджетами (республіканськими, крайовими, обласними) і місцевими бюджетами, міськими, районними, селищними і сільськими).

Отже, в територіальні бюджети крім власних доходів стали надходити регулюючі доходи. На місцеві бюджети було покладено фінансування переважної частини загальнодержавних витрат, пов'язаних із життєзабезпеченням населення (освіти, охорони здоров'я, житлово-комунального господарства, місцевої та харчової промисловості тощо). У свою чергу це зумовило зміна принципу формування місцевих бюджетів. Розмір місцевого бюджету став визначатися величиною витрат на місцеве господарство. Для забезпечення цих витрат з вищестоящого бюджету виділявся необхідний обсяг регулюючих доходів. Таким чином, місцеві бюджети стали формуватися по наступній моделі:

Р = Дс + Др.

де Р - розмір витрат;

Дз - розмір власних доходів;

Др - розмір регулюючих доходів.

Переваги цієї моделі в тому, що: 1) досягається єдність джерел усіх бюджетів, а, отже, зацікавленість і відповідальність органів влади всіх рівнів у розвитку економіки на території як налогообразующей бази; 2) створюється механізм надання фінансової допомоги територіям; 3) уряд країни має реальні важелі ятя регулювання економічного і соціального розвитку територій.

Переваги цієї моделі були настільки очевидні, що вона стала застосовуватися пізніше в багатьох країнах, у тому числі в державах з ринковою економікою.

Разом з тим такий спосіб розподілу коштів між бюджетами має ряд недоліків: 1) низька частка власних доходів територіальних бюджетів; 2) великий елемент суб'єктивності верхніх рівнів влади при визначенні величини відрахувань від податків у нижчестоящі бюджети, а, отже, існує і залежність від них; 3) така система сприяла розвитку утриманства окремих територій, які прагнули отримати більше коштів з вищестоящих бюджетів, не докладаючи зусиль до розвитку територіальної економіки; 4) великі зустрічні і невиправдані потоки руху фінансових ресурсів спочатку з території у вищестоящий бюджет, а потім знову до нижчого; 5) це веде до централізації коштів у вищестоящому бюджеті, ущемлення територіальних потреб, залишковим фінансування соціальної сфери і тим самим протистояння між центром і територіями.

З переходом на ринкові відносини економісти, орієнтовані на безоглядне впровадження закордонних моделей в міжбюджетні відносини стали пропонувати так звану модель "один податок - один бюджет". Це означало закріплення за кожним бюджетом своїх податків, відмова від регулювання територіальних бюджетів і, по суті, відмова від міжбюджетних відносин. Модель видавалася за новацію, хоча це була стара, як ми її назвали, горизонтальна модель, від якої змушені були відмовитися майже всі держави, так як вона не дозволяла проводити соціально орієнтовану політику і залишала напризволяще мешканців регіонів, що не мають достатнього економічного потенціалу.

Саме із-за цих причин модель "один податок - один бюджет", незважаючи на посилену пропаганду, не була впроваджена в нашій країні в 1990-ті роки і навряд чи буде впроваджена в майбутньому.

У 1992-1993 рр. у Росії працювала організована Всесвітнім банком реконструкції та розвитку група іноземних фахівців. Вона займалася питаннями розвитку бюджетного федералізму в Росії. За її рекомендації механізм міжбюджетних відносин в 1994 р. було введено новий елемент - трансферти. Для цього був створений Фонд фінансової підтримки регіонів, що формується за рахунок коштів федерального бюджету. Регіони, які потребують фінансової допомоги, стали отримувати кошти з цього фонду у вигляді трансферту. Обсяг трансферту розраховується за формулою, що враховує податковий потенціал регіону, тобто територіальні бюджетні доходи і чисельність населення регіону.

Подальше вдосконалення методів фінансової підтримки регіонів йшло по шляху створення нових фондів.

У 2000 р. був створений Фонд регіонального розвитку, який призначений для акумуляції інвестиційних ресурсів, що спрямовуються у регіони. Кошти фонду виділяються для фінансування федеральних програм розвитку регіонів. Джерелом формування цього фонду в основному є позабюджетні кошти.

У 2001 р. у Федеральному бюджеті створюється Фонд компенсацій. Джерелом його формування став ПДВ в розмірі 15% надходив раніше в бюджет суб'єктів РФ. Кошти цього фонду у вигляді цільових субвенцій йдуть на фінансування федеральних мандатів (рішень, прийнятих федеральними органами влади). Мета цього фонду - забезпечення рівного доступу всіх громадян до соціальних гарантій держави.

Кошти фонду компенсації спрямовуються у регіони для реалізації таких федеральних законів, як "Про державних посібниках громадянам, які мають дітей", "Про соціальний захист інвалідів у РФ", "ПРО реабілітацію жертв політичних репресій", "Про соціальний захист громадян, які піддалися радіаційному впливу" та ін.

Фонд співфінансування соціальних витрат був створений у 2002 р. у складі федерального бюджету для часткового відшкодування витрат територіальних бюджетів у зв'язку з підвищенням першого розряду єдиної тарифної сітки працівників бюджетних установ та наданням населення субсидій по оплаті житлово-комунальних послуг.

Фонд реформування регіональних фінансів створений у 2002 р. для фінансового оздоровлення, сприяння реформуванню бюджетної сфери, стимулювання економічних реформ у регіонах. Джерелом формування фонду є кошти позики Міжнародного банку реконструкції та розвитку і кошти федерального бюджету.

Кошти фонду у вигляді субсидій надаються відібраним на конкурсній основі регіонам за умови здійснення ними реформ у бюджетній сфері.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Бюджетний федералізм і міжбюджетні відносини
Міжбюджетні відносини та бюджетний федералізм
Міжбюджетні відносини
Основи організації бюджетних відносин
Міжбюджетні відносини в Росії
Міжбюджетні відносини на муніципальному рівні
Економічні та соціальні аспекти міжбюджетних відносин
Міжбюджетні правовідносини
Правові основи регулювання бюджетних відносин
Фінанси та фінансові відносини
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси