Меню
Головна
 
Головна arrow Право arrow Земельне право Росії
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Землі особливо охоронюваних природних територій

До земель особливо охоронюваних природних територій належать землі державних природних заповідників, у тому числі біосферних, державних природних заказників, пам'яток природи, національних парків, природних парків, дендрологічних парків, ботанічних садів, територій традиційного природокористування корінних нечисленних народів Півночі, Сибіру і Далекого Сходу РФ, а також землі лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів.

На відміну від раніше діючого Закону РРФСР від 19.12.1991 № 2060-1 "Про охорону навколишнього природного середовища" новий Закон про охорону навколишнього середовища не містить вичерпного переліку категорій ООПТ. Більш того, п. 2 ст. 2 Закону про особливо охоронюваних природних територіях підкреслює, що інші федеральні закони, Уряд РФ, суб'єкти РФ, органи місцевого самоврядування можуть встановлювати й інші категорії ООПТ. Наприклад, Федеральним законом від 20.12.2004 № 166-ФЗ "ПРО рибальство та збереження водних біологічних ресурсів" передбачено рибоохоронні зони і рибогосподарські заповідні зони (ст. 48-49). Останні утворюються для водних об'єктів рибогосподарського значення або їх ділянок, що мають важливе значення для збереження цінних видів водних біоресурсів.

Існує кілька класифікацій ООПТ. За ознакою заповідності правовий режим ООПТ може бути трьох видів:

а) абсолютна заповідування. Даний режим властивий державним заповідникам та пам'яток природи. Він виключає господарську діяльність на даній території. Втручання людини допускається тільки у виняткових випадках - для наукових досліджень, проведення санітарних рубок дерев, боротьби з пожежами, знищення хижаків і т. д.;

б) відносне заповідування. Характеризується поєднанням абсолютної заборони і обмеженої господарської діяльності з експлуатації природних ресурсів. За цим принципом організована робота державних природних заказників;

в) змішаний режим, що передбачає поєднання заповідних зон з зонами, використовуваними для відпочинку та туризму (національні та природні парки)1.

У зв'язку з віднесенням п. 1 ст. 95 ЗК РФ територій традиційного природокористування до числа ООПТ слід зазначити ст. 10 Федерального закону "Про території традиційного природокористування корінних нечисленних народів Півночі, Сибіру і Далекого Сходу Російської Федерації", з якої випливає, що на таких територіях можуть виділятися наступні їх частини: поселення, в тому числі поселення, що мають тимчасове значення і непостійний склад населення; ділянки землі та водного простору, які використовуються для ведення традиційного природокористування і традиційного способу життя; об'єкти історико-культурної спадщини, в тому числі культові споруди, місця стародавніх поселень, місця поховань предків, а також інші частини територій традиційного природокористування. Таким чином, дана різновид ООПТ має таку ж складну внутрішню структуру, як національний парк.

За критерієм організаційної структури розрізняють:

а) ООП Г, управління та охорону яких забезпечують однойменні природоохоронні установи (тобто некомерційні юридичні особи). В якості прикладу можна навести державні природні заповідники, національні парки, природні парки, дендрологічні парки і ботанічні сади.

б) ООПТ, для управління якими юридичні особи не створюються. До їх числа належать пам'ятки природи, державні природні заказники, лікувально-оздоровчі місцевості і курорти.

За критерієм права власності на землю та інші природні ресурси виділяють ООПТ федерального, регіонального та місцевого значення. Так, території державних природних заповідників і національних парків належать до ООПТ федерального значення. Території державних заказників, пам'яток природи, дендрологічних парків і ботанічних садів можуть бути віднесені до ООПТ федерального або регіонального значення. Природні парки є ООПТ регіонального значення. Курорти та лікувально-оздоровчі місцевості, а також території традиційного природокористування можуть бути федерального, регіонального або місцевого значення.

Створення, зміна правового статусу, або ліквідація ООПТ здійснюються рішенням відповідних органів державної влади Російської Федерації, суб'єкта РФ або органу місцевого самоврядування на підставі обгрунтовуючих матеріалів, які отримали позитивний висновок державної екологічної експертизи. Такий висновок випливає зі ст. 12 Федерального закону від 23.11.1995 № 124-ФЗ "Про екологічну експертизу", згідно з якою об'єктами екологічної експертизи є матеріали комплексного екологічного обстеження ділянок територій, що обгрунтовують надання цим територіям правового статусу особливо охоронюваних природних територій регіонального значення".

З метою створення нових та розширення існуючих земель ООПТ органи державної влади суб'єктів РФ вправі приймати рішення про резервування земель, які передбачається оголосити землями ООПТ, з наступним їх вилученням, у тому числі шляхом викупу, і про обмеження на них господарської діяльності (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). У разі економії бюджетних коштів викупу земельної ділянки не відбувається, але права власників земельних ділянок підлягають обмеженню. Проте створення за таким принципом ООПТ наводить на три міркування.

По-перше, ООПТ можуть створюватися як із проведенням процедури вилучення (в тому числі шляхом викупу) земельних ділянок у їх правовласників, так і без такої. В останньому випадку, обумовленому необхідністю економії бюджетних коштів, викупу земельної ділянки не відбувається, але права власників (як, втім, і інших правовласників) земельних ділянок підлягають обмеженню. У таких випадках громадянин - власник земельної ділянки в межах, наприклад, заповідника або національного парку, по суті, є власником земельної ділянки зі складу субкатегорії земель особливо охоронюваних природних територій, і саме таку запис йому повинні внести в правовстановлюючий документ (п. 2 ст. 95 ЗК РФ). У той же час ООПТ можуть бути федерального, регіонального і місцевого значення та перебувати у відповідній публічної власності (п. 6 ст. 2 Закону про особливо охоронюваних природних територіях).

По-друге, п. 5 ст. 95 ЗК РФ (як і п. 5 ст. 2 Закону про особливо охоронюваних природних територіях) передбачає можливість резервування земель для створення в майбутньому ООПТ тільки для органів державної влади суб'єктів РФ. З цього випливає питання про можливість резервування земельних ділянок для майбутнього створення ООПТ федеральними органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Представляється, що вони не позбавлені такої можливості, побічно випливає з п. 4 ст. 28 ЗК РФ, яка передбачає широку можливість резервування земельних ділянок для державних або муніципальних потреб. Крім того, п. 6, 9, 10 ст. 95 ЗК РФ однозначно допускається вилучення, зокрема шляхом викупу, земельних ділянок у їх власників, зокрема при створенні федеральних ООПТ (пам'яток природи, державних природних заказників), тобто для федеральних державних потреб.

Необхідно також мати на увазі, що відповідно до ч. 4 ст. 9 ГрК РФ і ч. 1 ст. 3 Федерального закону від 29.12.2004 № 191-ФЗ "ПРО введення в дію Містобудівного кодексу Російської Федерації" не допускається прийняття органами державної влади і місцевого самоврядування рішень про резервування земель, про вилучення, зокрема шляхом викупу, земельних ділянок для державних або муніципальних потреб, про переведення земель з однієї категорії в іншу при відсутності документів територіального планування, за винятком випадків, передбачених федеральними законами. Дана норма вступає в дію з 31 грудня 2012 р. Отже, якщо до зазначеної дати відповідні органи публічної влади не підготують документи територіального планування, здійснити зазначені процедури (резервування земель для створення в майбутньому ООПТ) не зможуть.

По-третє, за загальним правилом землекористувач має право приватизувати свою ділянку на підставі і в порядку, зазначеному ЗК РФ. Закон про охорону навколишнього середовища (п. 5 ст. 58) правомірно встановлює обмеження конституційного права кожного мати земельну ділянку на праві власності, закріплюючи, що землі в межах територій, на яких розташовані природні об'єкти, що мають особливе природоохоронне, наукове, історико-культурне, естетичне, рекреаційне, оздоровче й інша цінне значення і знаходяться під особливою охороною, не підлягають приватизації". Ця вимога відповідає ч. 3 ст. 55 Конституції РФ, відповідно до якої "права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені федеральним законом тільки в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави". Тому права громадян і юридичних осіб на приватизацію земельної ділянки у межах ООПТ в даному випадку обмежуються в цілях забезпечення права кожного на сприятливе навколишнє середовище.

При буквальному тлумаченні п. 5 ст. 58 Закону про охорону навколишнього середовища виходить, що заборона на приватизацію встановлений для будь-яких земельних ділянок, розташованих в межах всіх різновидів особливо охоронюваних природних територій, оскільки наявність зазначених цінних природних об'єктів і є підставою для створення ООПТ. Розглядаючи дану проблему в контексті інших федеральних законів, ми вважаємо, що п. 5 ст. 58 Закону про охорону навколишнього середовища вимагає обмежувального тлумачення. По-перше, заборона на приватизацію п. 6 ст. 95 ЗК РФ поширює тільки на два різновиди ООПТ - національні парки та державні заповідники. По-друге, спеціальні екологічні закони також не передбачають такого широкого розуміння заборони на приватизацію. Так, Закон про особливо охоронюваних природних територіях встановлює заборону на приватизацію земельних ділянок у межах національних парків (п. 5 ст. 16). Закон про природних лікувальних ресурсах, так само як і ст. 96 ЗК РФ, не містять заборони на приватизацію земельних ділянок у межах лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів.

З цього випливає висновок про те, що в межах федеральних ООПТ заборонена лише приватизація земельних ділянок, що перебувають у межах національних парків і державних природних заповідників. При створенні ж ООПТ регіонального та місцевого значення відповідні органи публічної влади мають право встановити заборони на приватизацію. Останній висновок випливає з п. 4 ст. 94 ЗК РФ, надає зазначеним органам публічної влади можливість самостійно визначати порядок використання та охорони створюваних ними особливо охоронюваних природних територій.

Як випливає з абз. 2 п. 3 ст. 95 ЗК РФ, у складі деяких категорій ООПТ можуть виділятися спеціальні земельні ділянки часткового господарського використання. Дана норма є ще одним підтвердженням умовності поділу земель на категорії з якимсь єдиним "цільовим призначенням" для кожної з них. Поява цієї норми є цілком виправданим, оскільки багато ООПТ (особливо заповідники та національні парки) займають десятки тисяч гектарів земель, на яких розташовані сільські населені пункти і живуть люди, яким необхідно забезпечувати свої побутові потреби (випас худоби, покіс сіна). Тому, наприклад, згідно п. 4 ст. 9 Закону про особливо охоронюваних природних територіях на спеціально виділених ділянках часткового господарського використання, не включають особливо цінні екологічні системи і об'єкти, заради збереження яких створювався державний природний заповідник, допускається діяльність, яка спрямована на забезпечення функціонування державного природного заповідника та життєдіяльності громадян, які проживають на його території.

Аналогічні правила передбачені і для національних парків. Законом допускається в окремих випадках наявність у межах національних парків земельних ділянок інших користувачів, а також власників, діяльність яких не має негативний (шкідливий) вплив на землі національних парків і не порушує режим використання земель державних заповідників і національних парків. Національні парки мають виключне право придбання вказаних земель.

На практиці ці "побічні види землекористування в межах ООПТ широко поширені. Так, в межах Тебердинського біосферного заповідника розташовано селище Домбай, в якому розташовуються готелі, пункти харчування і т. д. Однак правовий режим заповідника не передбачає розвиток туризму і відпочинку в своїх кордонах.

Вилучення земель природно-заповідного фонду забороняється, за винятком випадків, передбачених федеральними законами (п. 4 ст. 58 Закону про охорону навколишнього середовища). Представляється, що припинення існування ООПТ (з подальшим вилученням земель) може статися теоретично в двох випадках. По-перше, при повній деградації (знищення) природних об'єктів у складі ООПТ, які у зв'язку з цим втрачають свою цінність і унікальність та не підлягають відновленню. У такій ситуації при наявності відповідного висновку державної екологічної експертизи земельну ділянку природно-заповідного фонду може бути рішенням органу державної влади переведений в іншу категорію земель (наприклад, земель запасу). Такий висновок достатньо підтверджується ст. 10 Закону про переведення земель з однієї категорії в іншу.

По-друге, у разі вилучення земельної ділянки (природного комплексу) для виконання міжнародних зобов'язань РФ. Такий висновок випливає з ч. 4 ст. 15 Конституції РФ, згідно з якою загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори РФ є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором РФ встановлені інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Однак обидва ці випадки поки не отримали практичного застосування.

Для захисту більшості категорій ООПТ (державних природних заповідників, національних парків, курортів і т. д.) від несприятливих антропогенних впливів на прилеглих до них ділянках суші і водного простору можуть бути створені охоронні зони або округу з регульованим режимом господарської діяльності. Навколо інших категорій охоронні зони не створюються (наприклад, навколо заказників).

Такі охоронні зони можуть бути монолітними, можуть мати складну внутрішню структуру, диференціюючи встановлювані ними правові режими. Наприклад, як випливає з п. 3 ст. 16 Закону про природних лікувальних ресурсах, у складі округу санітарної (гірничо-санітарної) охорони виділяється до трьох зон. На території першої зони забороняються проживання та всі види господарської діяльності, за винятком робіт, пов'язаних з дослідженнями та використанням природних лікувальних ресурсів у лікувальних і оздоровчих цілях за умови застосування екологічно чистих і раціональних технологій. Па території другої зони забороняється розміщення об'єктів і споруд, не пов'язаних безпосередньо зі створенням і розвитком сфери курортного лікування та відпочинку, а також проведення робіт, що забруднюють навколишнє природне середовище, природні лікувальні ресурси і призводять до їх виснаження. На території третьої зони запроваджуються обмеження на розміщення промислових і сільськогосподарських організацій і споруд, а також на здійснення господарської діяльності, що супроводжується забрудненням навколишнього природного середовища, природних лікувальних ресурсів та їх виснаженням.

Встановлення таких охоронних зон чинності підп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ є різновидом обмежень прав на землю. На землях 0011Т федерального значення забороняються: 1) надання садівничих і дачних ділянок; 2) будівництво автомобільних доріг, трубопроводів, ліній електропередач та інших комунікацій, будівництво та експлуатація промислових, господарських, житлових об'єктів, не пов'язаних з дозволеною на ООПТ діяльністю; 3) рух та стоянка механічних транспортних засобів, які не пов'язані з функціонуванням ООПТ, прогін худоби поза автомобільних доріг і ряд інших видів діяльності.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Правовий режим особливо охоронюваних природних територій
Вимоги до режиму деяких особливо охоронюваних природних територій
Стан рослинного і тваринного світу. Біорізноманіття. Особливо охоронювані природні території
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБЛИВО ОХОРОНЮВАНИХ ТЕРИТОРІЙ І ОБ'ЄКТІВ
Особливо цінні землі
Ринок землі
Перші державні утворення на території Білорусі (IX-XII ст.)
Захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру
Землі для забезпечення космічної діяльності
Природно-ресурсний потенціал Росії і його економічна оцінка
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси