Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Еволюція російської державності на етапі буржуазної революції 1905-1907 рр. Проблема конституційної "дуалістичної" монархії

17 жовтня 1905 р. в обстановці загострення політичної кризи і під тиском опозиційних сил Микола II підписав підготовлений на його прохання С. Ю Вітте знаменитий маніфест, в якому оголошувалося про створення Думи, яка наділена законодавчими повноваженнями. Імператор визнав законодавчі акти від 6 серпня застарілими і змушений був погодитися на ряд поступок, на які він, за словами Вітте, ніколи б не пішов в більш спокійний час. У Маніфесті 17 жовтня цар обіцяв дарувати населенню громадянські права і свободи, основу яких повинні були складати загальнодемократичні принципи: недоторканності особистості, свободи совісті, свободи слова, свободи зборів та організацій.

За новим положенням був значно розширено коло виборців у Державну Думу, включаючи ті групи і верстви населення, які за Маніфестом від 6 серпня 1905 р. були позбавлені права голосу. Згідно з прийнятим 11 грудня 1905 р. нового виборчого закону "Про зміну Положення про вибори в Державну Думу" все населення країни поділялося на чотири виборчі курії: землеробську, міську, селянську та робочу. У той же час вибори були не прямими, а багатоступеневими: для селян - четырехступенные, для робітників - трехстепенные, для буржуазії і великих землевласників - двухстепенные. Представництво від кожної курії не було рівним: 1 голос поміщика прирівнювався до 3 голосів буржуазії, 15 голосам селян і 45 голосам робочих. Не були вибори і загальними: в них не могли брати участь жінки, військовослужбовці, молодь до 25 років, робітники дрібних підприємств, деякі національні меншини. Члени Державної Думи згідно з новим законом обиралися на п'ять років.

Незважаючи на ряд обмежень, пов'язаних з формуванням та діяльністю Державної Думи, сам факт створення першого в історії Росії законодавчого парламентського установи мав видатне значення для подальшого розвитку російської державності. Вперше широкі маси населення отримали право представляти свої інтереси у владі, впливати на долю країни. Вибори в Державну Думу проходили в обстановці загального підйому і за всіма правилами виборчих кампаній: всі партії отримали право вести передвиборну агітацію, виступати зі своїми передвиборчими програмами.

Селянство як найчисленніший клас Росії у своєму розпорядженні значним числом місць у Державній Думі (45% місць). Таке широке представництво селян у законодавчому органі не в останню чергу пояснювалося тим, що влада розраховували знайти підтримку в селянських масах, роблячи ставку на монархічні настрої основної маси селянства. Однак це було глибокою помилкою. Як дуже точно підмітив відомий російський мислитель Г. П. Федотов, задовго до цього звільнення селян, як воно було проведено в 1861 р., "завдав перший удар монархічного почуттю селянства" бо консервативно і релігійно налаштований народ завжди зберігав переконання у своєму праві на поміщицьку землю, ніколи не був надійний соціально". "Кривава неділя" 1905 р. остаточно підірвало віру в царя, в якому народ завжди бачив не живу особу (або політичну ідею), а помазаника Божого і підкорявся йому не за переконання, а за довірою.

Одним з найбільш спірних питань в науковий літературі є питання про те, який політичний режим і форма правління склалися в результаті появи Маніфесту 17 жовтня. Більшість дореволюційних авторів сходилися в думці, що Маніфестом були закладені основи конституційного ладу в Росії, і що влада російського імператора перестала бути абсолютною після того, як він розділив її з Думою. Сам автор реформи С. Ю. Вітте вважав, що Маніфест 17 жовтня "остаточно і безповоротно вводить Росію па шлях конституціоналізму, тобто в значній мірі обмежує владу монарха і встановлює співвідношення влади монарха і виборних від населення". В радянській історіографії переважала точка зору, отрицавшая які-небудь зміни в характер політичного ладу Росії після реформ початку XX ст. З цих позицій встановився після революції 1905-1907 рр. суспільний устрій характеризувався як "буржуазна монархія" або, в крайньому випадку, як "конституційне самодержавство".

Подібна протилежність в оцінках почасти пояснюється тим, що в самому Маніфесті 17 жовтня питання про характер політичного режиму формулювалось досить невизначено. Очевидно, що Микола II розглядав цей документ скоріше як тимчасову поступку в надії на можливість реваншу в процесі спаду революційного руху. По Маніфесту важко визначити місце і роль самодержавства в новій політичній системі. Про це Маніфест взагалі нічого не говорить. Нічого не було в ньому також сказано про конституції та повноваження Думи.

Однак послідували за виданням Маніфесту зміни в системі державної влади і управління дозволяють визначити, в якому напрямі розвивалася політична система Росії після революції 1905-1907 рр. Зміни стосувалися насамперед компетенції вищих органів державної влади. Одночасно з виданням Маніфесту було найвище веління графу С. Ю. Вітте здійснити ряд заходів, спрямованих на об'єднання діяльності міністрів, що поклало початок формуванню першого в історії Росії самостійного уряду. Таким став реформований поруч імператорських указів Рада міністрів, який перетворювався з нерегулярно скликаною органу в постійно діючий вищий орган виконавчої влади з юридично встановленими функціями і повноваженнями. З метою зміцнення принципу міністерської солідарності вперше вводилася посада прем'єр-міністра - голови уряду. 19 жовтня 1905 р. на цю посаду був призначений С. Ю. Вітте.

Створюючи оновлений Рада міністрів, центральна влада вирішувала тим самим одну з найбільш гострих проблем державного управління в Росії, пов'язану з відсутністю об'єднаного урядового органу, який забезпечував єдність в центральному і місцевому управлінні. Цю проблему, як говорилося раніше, безуспішно піднімали, починаючи з П. А. Валуєва, багато представників вищої бюрократії.

Проте створення об'єднаного уряду пояснювалося не тільки і навіть не стільки тим, що влада усвідомила, нарешті, необхідність оновлення системи центрального управління. Ця акція верховної влади була безпосередньо пов'язана з оголошеною Маніфестом 17 жовтня підготовкою виборів Державної Думи. Заснувавши законодавчу Думу, верховна влада повинна була подбати про реорганізацію виконавчої влади. При цьому мова йшла не стільки про поділ влади, характерною для парламентського ладу, скільки про прагнення створити в особі нового виконавчого органу, повністю який залежав від імператора, реальний противагу Державній Думі. Указ 19 жовтня позбавляв главу уряду (голова Ради міністрів) права підбирати і представляти імператору кандидатів на міністерські посади, тобто самостійно формувати уряд. Його повноваження у цій частині були зведені лише до обговорення в Раді міністрів кандидатур на ту чи іншу посаду в центральному і місцевому апараті управління. Була також збережена колишня практика особистих всеподданнейших доповідей міністрів імператорові, хоч і зазначалося, що зміст доповідей міністри повинні були попередньо узгоджувати з главою уряду.

Зазначені вище особливості формування уряду в Росії створювали основу для майбутніх конфліктів між царюючої особливою і прем'єр-міністром. По суті, першу прем'єру довелося працювати в дуже складній обстановці, стикаючись, з одного боку, зі зростаючою ворожістю до нього імператора, який не міг пробачити йому авторство Маніфесту 17 жовтня, і відкрито називав свого прем'єр-міністра "політичним хамелеоном", з іншого - з недовірою лібералів, які відмовилися увійти в уряд. Серйозно ускладнювало становище уряду Вітте вимушене протистояння посиленому восени 1905 р. революційного руху, а також виникли в ході революції Санкт-Петербурзькому раді, а потім і Московського раді робітничих депутатів, тобто буквально за два тижні до відкриття I Державної Думи 14 квітня 1906 р., С. Ю. Вітте був змушений подати у відставку, що свідчило про послаблення позицій прихильників помірно-ліберальних реформ і посилення консервативної складової у внутрішній політиці самодержавства.

В обстановці спаду революційного руху навесні 1906 р. намітився відхід від положень Маніфесту 17 жовтня. Першим кроком в цьому напрямку стала реорганізація Державної ради, який перетворювався у верхню палату російського парламенту і наділявся рівними з Державною Думою повноваженнями. Цим актом влада створювала ще один реальний противагу народним представникам, зводячи Думу всупереч положень Маніфесту 17 жовтня на рівень нижньої палати (рис. 12.2).

Система вищого і центрального управління в Російській імперії на початку XX ст. (лютий - квітень 1906 р.)

Рис. 12.2. Система вищого і центрального управління в Російській імперії на початку XX ст. (лютий - квітень 1906 р.)

Указом царя 20 лютого 1906 р. "Про зміни Установи Державної ради і перегляд Установи Державної Думи" і ряду інших були закріплені зміни у компетенції та складі Державної ради. Склад Державної ради збільшувався вдвічі (з 98 до 196 осіб) і ставав наполовину виборним. Відтепер поряд з призначених імператором чіпами вищої бюрократії в Держраді засідали виборні представники від губернських земських установ, дворянських товариств і міських дум, Ради торгівлі і мануфактур, біржових комітетів, православного духовенства та творчої інтелігенції: великим землевласникам в оновленому Держраді належало 74 місця, представників торгово-промислового класу - 12 місць, православному духовенству і університетам - 6 місць.

Члени Державної ради обиралися на дев'ять років. Передбачалося оновлення 1 /3 верхньої палати через кожні три роки. Закон встановлював високі виборчі цензи для кандидатів у Державний рада - віковий (по досягненню 40 років) і освітній (наявність вищої або середньої освіти), що забезпечувало більш високий рівень законотворчої діяльності верхньої палати. Беручи участь в законотворчому процесі нарівні з Думою, Державний рада володів рядом переваг відносно нижньої палати парламенту: він міг відхилити схвалений Думою законопроект і повернути його в нижню палату для додаткового доопрацювання. В особливих випадках передбачалося створення погоджувальної комісії, яка повинна була формуватися на паритетних засадах із рівного числа депутатів Думи і членів Держради. Так само, як і Державна Дума, Держрада наділявся правом законодавчої ініціативи з наступним обговоренням прийнятого Держрадою законопроекту в нижній палаті.

23 квітня 1906 р., за чотири дні до відкриття I Державної Думи, була прийнята нова редакція Основних законів Російської імперії, юридично яка закріплювала встановився в Росії новий державний лад. Найбільш значною зміною у новій редакції Основних законів, що дає підставу ряду авторів називати її першої російської конституції, стала зміна ст. 4, з якої виключалося поняття "необмеженої влади монарха. У ст. 7 вказувалося, що імператор здійснює законодавчу владу в єднанні з Державною радою і Державною Думою". Таким чином, влада царя формально перестала носити абсолютний характер. Монарх позбавлявся двох основних прерогатив: права одноосібно видавати закони і права розпоряджатися державним бюджетом, яке також було віднесено до повноважень Державної Думи.

Оцінюючи зміни, які відбулися в системі державної влади в результаті перерахованих вище перетворень, багато сучасні автори звертають увагу на ряд моментів, які не дозволяють однозначно визначити, що встановився в Росії державний устрій як конституційну або парламентську монархію. По-перше, тому що сама по собі наявність парламенту не є гарантією переходу до парламентського устрою. По-друге, на відміну від парламентської монархії в Англії, де королева "царює, але не управляє", російський імператор володів реальною політичною владою, що дозволяло йому проводити незалежну від волі народних представників внутрішню і зовнішню політику. Більше того, як справедливо зауважує сучасний дослідник А. П. Медушевський, в умовах Росії поставлені в загальний контекст правової традиції та політичної системи самодержавного держави нові норми про представницькому установі втрачали силу.

Сказане насамперед відноситься до галузі законодавства. Положення нової редакції Основних законів про спільну участь царя і Думи у здійсненні законодавчої влади залишала за імператором значну роль у законодавчому процесі. Закон міг вступити в силу тільки після його затвердження імператором, який володів правом абсолютного вето щодо всіх нормативних актів, прийнятих Державною радою і Державною Думою. Право перегляду Основних законів також відносилося до виняткової прерогативи імператора.

Те ж саме можна сказати і про права російського парламенту в питаннях контролю над державним бюджетом. Ні Державна Дума, ні Держрада не володіли правом остаточного затвердження бюджету (могли лише не прийняти його). Крім того, існували численні винятки з бюджетного законодавства, що надходив на розгляд Державної Думи. Так, Думі не були підконтрольні такі важливі статті бюджету, як витрати імператорського двору і витрати на утримання армії.

Незалежність царської влади посилювалася відсутністю чіткого розмежування між законами й указами, які міг видавати імператор. Цього ж слугувало право імператора вводити воєнний і надзвичайний стан, выводившее окремі місцевості з-під дії звичайного законодавства. Зовсім особливе значення мала ст. 87 нової редакції Основних законів, наделявшая імператора правом під час припинення занять Державної Думи і в умовах надзвичайної обстановки видавати укази з питань, які вимагали обговорення в законодавчому порядку. Їх дії припинялися, якщо вони протягом двох місяців не вносилися на розгляд Думи після відновлення її діяльності або не отримували схвалення Держради. Однак тодішня практика законодавчої роботи, яка передбачала можливість використання імператором права абсолютного вето щодо прийнятих парламентом нормативних актів, дозволяла цареві видавати укази, які прирівнювалися в порядку ст. 87 до законів, минаючи законодавчі органи. За деякими даними, тільки за сім місяців після розпуску і Державної Думи до відкриття ІІ Державної Думи (з липня 1906 р. по лютий 1907 р. було прийнято більше 60 указів царя, які діяли нарівні з законами. До них, зокрема, належали сумно знаменитий указ від 19 серпня 1906 р. "Про заснування військово-польових судів", що вводив практику позасудової розправи над учасниками революційних виступів, і не менш знаменитий указ від 9 листопада 1906 р., що поклав початок проведення столипінської аграрної реформи.

Зазначені вище особливості функціонування нового державного механізму доводять, що в результаті проведеної після Маніфесту 17 жовтня реформи вищих органів влади в Росії не виникла конституційна монархія. На думку деяких сучасних дослідників, в кращому випадку мова може йти про встановлення в цей період перехідної форми правління від абсолютної монархії до монархії дуалістичної, головною особливістю якої є наявність двох центрів політичної влади. З одного боку, існував вищий орган законодавчої влади в особі Державної Думи, з іншого - виконавча влада володіла повною самостійністю в системі управління державою. Відсутня головна характеристика конституційного ладу, пов'язана з відповідальністю міністрів перед парламентом і формуванням уряду парламентом. Уряд було повністю підпорядкована імператору, в руках якого знаходилася вся виконавча влада. Імператор призначав і звільняв голову Ради міністрів, всі міністри також призначалися імператором. Відсутній всякий контроль за діяльністю виконавчої влади.

Ці особливості нової системи влади мали визначальне значення в процесі подальшої еволюції російської державності. Зберігши необмежену верховну виконавчу владу в руках імператора, реформа політичного ладу, по суті, лишала в незмінному вигляді самодержавний характер російської монархії в питаннях вищого управління імперією. В той же час створювалася якісно нова політична система, в якій сильна виконавча влада виступала реальною противагою законодавчої Думі, а механізм влади визначався союзом монарха і бюрократії проти ним же створеного парламенту.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Революція 1905-1907 рр.
Революція 1905-1907 рр. у Білорусі
Думська монархія в 1907-1917 рр. Місце та практика Державної Думи в політичній системі російського суспільства
Конституційні основи російської державності
Росія між лютневою і жовтневою революціями 1917 р. Інститути влади і управління буржуазної демократії
Конституційні основи російської державності
Від Англійської революції до паризької комуни (1640-1871 рр.)
СТАНОВЛЕННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ ТА ОСОБЛИВОСТІ УПРАВЛІННЯ ТРАДИЦІЙНИМ СУСПІЛЬСТВОМ (IX-XVII ст.)
Російська державність на початку XIX ст. Перетворення вищих і центральних органів державного управління в царювання Олександра I
Лютнева буржуазно-демократична революція в Білорусі
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси