Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Земська реформа 1864 р.: досягнення і протиріччя земського самоврядування. Зміст і особливості судової та міської реформ

Падіння кріпацтва у 1861 р. вплинуло на всі сторони державного і суспільного розвитку Росії, потягнувши за собою інші реформи. Звільнення величезної маси селян у центральних і південних областях Росії вимагало перебудови системи місцевої адміністрації і суду. Якщо раніше селяни-кріпаки управлялася самими поміщиками, "дармовими полицмейстерами", за висловом Павла I (що, до речі, багато в чому пояснює значно меншу чисельність бюрократії в Росії в порівнянні з іншими країнами), то тепер цю величезну армію "вільних сільських обивателів" необхідно було інтегрувати в державну систему управління. Створена ще при Катерині II система місцевого управління, що встановила в повітах дворянське станове самоврядування (дворянські збори), не могла задовольнити потреби управління виникли в ході селянської реформи новим разносословным повітовим населенням. Були потрібні нові органи управління, які не тільки забезпечували б управління колишніми кріпаками селянами, але й враховували нову економічну ситуацію, яка складалася в Росії в результаті переходу країни на буржуазний шлях розвитку. Таким чином, селянська реформа неминуче вела до інших перетворень.

Олександр II підписав 1 січня 1864 р. "Положення про губернських і повітових земських установах", що поклала початок одному з найбільш великих перетворень другої половини XIX ст. - земської реформи. Принциповою відмінністю цієї реформи від усіх попередніх перетворень місцевого управління було створення всесословных (надсословных) органів місцевого самоврядування. На місце колишніх станових інтересів ставилися общеземские потреби та інтереси.

Необхідність залучення широких верств населення до місцевого управління диктувалася крім іншого ускладненням завдань управління в умовах розпочатого процесу розвитку ринкових відносин, в тому числі і в першу чергу невирішеністю в умовах Росії багатьох питань соціального характеру, пов'язаних з обслуговуванням населення, розвитком народної освіти і охорони здоров'я. Незважаючи на опір чиновної бюрократії, яка не бажала ділитися своєю владою, уряд розуміло, що одним бюрократичним апаратом управління вирішити ці проблеми не вдасться. Крім того, саме чиновництво не геть було перекласти турботи про потреби народу на плечі самого населення. На думку сучасних дослідників, необхідність реформи місцевого самоврядування диктувалася також недосконалістю старої системи збору податків, яка вже не могла відповідати новим умовам соціально-економічного і політичного розвитку країни.

Згідно з "Положенням" 1864 р. в губерніях і повітах створювались виборні земські установи - повітові і губернські земські збори для завідування місцевими господарськими справами (рис. 11.3). Порядок їх формування був наступним. Спочатку всі землевласники (перша курія), представники торгово-промислового класу, володіють нерухомим майном певної цінності (друга курія), а також сільські товариства (третя курія) обирали зі свого середовища на три роки представників ("гласних") у повітові земські збори. На відміну від перших двох курій (землевласників і власників нерухомого майна в місті), які володіли правом голосу, вибори гласних від селянської курії були багатоступеневими: сільські товариства спочатку посилали представників на волосний сход, на якому обиралися виборщики, і тільки з них висувалося необхідне число гласних повітового земського зібрання.

Повітові земські збори працювали під головуванням повітового предводителя дворянства, одночасно очолював повітове дворянське зібрання. Вони збиралися щорічно (зазвичай восени) на короткий термін для обговорення питань місцевого життя та керівництва господарськими справами повіту. Для постійної роботи повітове земське зібрання обирало зі свого середовища виконавчий орган - повітову земську управу, що складається з голови і двох членів.

Повітові земські збори обирали зі свого середовища губернських гласних (від шести повітових гласних - одного губернського), з яких складалися в кожному губернському місті губернські земські збори, термін повноважень яких також обмежувався трьома роками. Так само як і повітові земські зборів, вони збиралися один раз на рік (як правило, в грудні) під головуванням губернського предводителя дворянства і мали предметом свого ведення загальне керівництво господарськими справами всієї губернії. Для постійного ведення цих справ губернське земське зібрання обирало зі свого середовища губернську земську управу, що складається з голови і декількох членів. Діяльність земств" була підпорядкована контролю з боку губернаторів і Міністерства внутрішніх справ. У разі якщо виникали якісь непорозуміння, земства могли звертатися зі скаргами в Сенат.

Схема функціонування земських органів самоврядування

Рис. 11.3. Схема функціонування земських органів самоврядування

В ході земської реформи 1864 по 1875 р. земства були введені в 34 губерніях європейської частини Росії, пізніше - ще в дев'яти губерніях, у тому числі Астраханська, Оренбурзька і Ставропольської губерніях. У підсумку напередодні Лютневої революції 1917 р. земські установи діяли в 43 губерніях. Створюючи земства, уряд прагнуло зберегти в системі місцевого управління переважаючу роль дворянства, яке втратило у результаті скасування кріпосного права владу над селянами. Тому спочатку земства вводилися в губерніях, в яких переважало дворянське землеволодіння. У нових земських установах дворяни становили більшість у порівнянні з голосними від інших станів. Так, на виборах у 1865-1867 рр. кількість гласних від дворян повітових земських зборах склала 41,64%, а в губернських - 74,16%.

Незважаючи на досить жорсткий контроль з боку державної адміністрації, земські установи в межах ввірених їм справ володіли значною самостійністю: самі вибирали свої керівні органи, визначали напрямки діяльності, підбирали і навчали кадри. Вони не тільки були всесословными, але і значно розширили коло своїх повноважень. У віданні земств перебувало більшість місцевих справ: народна освіта, охорона здоров'я, статистика, будівництво доріг, благодійні установи, страхова справа, ветеринарна справа, місцеві повинності, наймання рекрутів і зміст поліцейських установ та ін По суті, земства повинні були забезпечувати ті сфери суспільного життя, яким державна бюрократія не приділяла необхідної уваги (табл. 11.1).

За півстоліття свого існування земствами був накопичений багатий досвід діяльності у різних галузях господарства, місцевої промисловості, сільському господарстві, продовольчому, дорожній, страховому та поштово-телеграфному справі, кооперації, статистикою, благодійності, в освіті та охороні здоров'я.

На думку фахівців, життєздатність земств у чому забезпечувалася їх самофінансуванням, спираючись на яке земства змогли створити основу свого господарства. Величезне число справ, які лягли на плечі земських установ, вимагало великих матеріальних коштів. Тому земствам було надано право обкладати місцеве населення зборами і повинностями на земські потреби, утворювати земські капітали, набувати майна. Основну частину земського бюджету становили доходи від оподаткування нерухомого майна в містах і повітах (зручних земель, лісів, житлових будинків, заводських та торгівельних приміщень тощо), промислових свідоцтв і патентів на заводи для виробництва різних напоїв, акцизів на продаж спиртних напоїв, трактирного промислу. Ця частина надходжень до земський бюджет носила назву окладних доходів. Інша частина земського бюджету, іменована неокладными доходами, складалася з доходів з нерухомого майна самого земства і відсотків з належних йому капіталів; доходів від земських промислових підприємств; судових мит і зборів з паперів, що стягуються з цивільних справ; зборів за користування установами та послугами земства (плата за лікування та навчання, мостовий і дорожній збори та ін).

Показово, що фінансова діяльність земств була досить прозорою не лише для державного, але і суспільного контролю. Складені губернськими та повітовими земськими управами кошторису витрат на черговий рік до розгляду їх земськими зборами розсилалися гласним і друкувалися в губернських відомостях. З числа гласних і фахівців обиралися особливі комісії для розгляду пропозицій управ про розмір їх потреб. Після схвалення кошторисів земським зібранням вони представлялися губернатору і керуючому губернської казенної палатою.

У той же час саме в земській реформі найбільшою мірою проявилися подвійність і суперечливість внутрішньої політики самодержавної влади. Побоюючись, що земська діяльність налаштує суспільство на користь представницького способу правління, що, як показано вище, мало під собою підстави, уряд з самого початку прагнув утримувати діяльність земств в рамках виключно місцевих справ. З цієї причини земська реформа не передбачала створення загальноросійського установи, яке координувало діяльність земств в масштабах країни, так само як не були створені земські установи на рівні волості (у селах на звільнених від кріпосної залежності селян були перенесені форми селянського станового самоврядування, що виник в ході реформи державних селян II. Д. Кисельова). З цих позицій реформа поступалася того плану перетворень, який свого часу пропонував М. М. Сперанський, вона залишала систему земств, образно висловлюючись, без "даху" і без фундаменту". Не допускалося яке б то не було спілкування між земськими установами різних губернії. Водночас влада намагалася обмежити самостійність та ініціативу земств, підпорядкувати їх губернської бюрократії. Досить сказати, що гласних, обраних на посаду голови губернської управи, затверджував міністр внутрішніх справ, а повітових - губернатор. Члени губернських і повітових управ також затверджувалися губернатором. Губернатор міг закривати засідання земського зібрання і скасовувати його рішення.

Таблиця 11.1. Достоїнства і недоліки в діяльності земств

ПЕРЕВАГИ

НЕДОЛІКИ

Започаткували подолання відчуження суспільства від влади, давши поштовх розвиткові громадської самодіяльності. Вперше маси населення долучалися до управління місцевими справами.

Був накопичений багатий досвід діяльності у різних галузях господарства:

місцевої промисловості; сільському господарстві; продовольчому; дорожній, страховому та поштово-телеграфному справі; статистики; благодійництва; освіту; охорону здоров'я

Земства не мали реальної адміністративної владою. Слабка нормативно-правова база, відсутність норм правового регулювання діяльності земств, їх взаємин з місцевою адміністрацією. Земські органи самоврядування були створені тільки в 34 губерніях європейської частини Росії (до 1917 р. - в 43 губерніях). Не було створено загальноросійського органу, який координує діяльність земств.

Не були створені волосні земства

Сучасники і фахівці з місцевого самоврядування вказували на слабку нормативно-правову базу, часом повна відсутність норм правового регулювання земських установ, порождавшие безліч протиріч у взаєминах між земствами і місцевою адміністрацією. Як приклад зазвичай наводиться положення із земськими школами: весь навчальний процес був збережений у веденні адміністративного апарату, а на земства були покладені турботи про підготовку педагогічного складу, будівництво шкільних будівель, забезпечення шкіл паливом, у тому числі і їх фінансування.

Однак однією з найбільш слабких сторін у діяльності земств слід вважати відсутність у них реальної адміністративної влади. За словами одного з провідних теоретиків кадетської партії В. М. Гессена, реформи 1860-х рр.., створивши самоврядування, "не торкнулися зовсім місцевого адміністративного ладу". Хоча формально земству були надані розпорядчі функції в значній частині питань місцевого управління, але в той же час ці функції повинні як і раніше здійснюватися адміністративною владою". Точно так само матеріальні засоби управління, хоча і були передані користується правом самооподаткування земству, але "виконавча влада, необхідна для здійснення урядових заходів, цілком залишалася в руках адміністрації". Таким чином, земство "повинно було керувати без влади".

Ще різкіше на цей рахунок висловлювався відомий громадський діяч того часу М. Н. Ковзанок, був одним з лідерів консервативного крила російської громадської думки. За його словами, земські установи були свідомо створені державою як свого роду приватні товариства, чужі держави і від нього відділені. Оточені з усіх боків полувластями, самі вони позбавлені всякої влади. Вони як би натяк на щось, як би початок невідомо чого-то і схожі на гримасу людини, яка хоче чхнути, але не може. У такому вигляді земські установи неминуче повинні були стати і зрештою стали осередком невдоволення, протистояння владі, сприяли формуванню земського опозиційного руху.

Погоджуючись у принципі з цими критичними зауваженнями на адресу земського самоврядування, справедливості заради слід сказати, що, незважаючи на всі зазначені обмеження і недоліки, практична діяльність земств в цілому була досить ефективною і різноманітною. У земські установи залучалися високо професійні кадри, представники інтелігенції - вчителі, лікарі, агрономи, статистики, страхові агенти, техніки, інженери та інші службовці, загальне число яких, за деякими даними, в 1912 р. сягало 150 тис. Крім господарської діяльності (будівництво доріг, організація поштової служби, формування агрономічної служби) земські установи вели велику культурно-освітню роботу. Особливо багато зробили земства в галузі розвитку народної освіти та медичного обслуговування населення. Дослідники земств вказують на оригінальну систему народної освіти, яку виробила земська практика за час існування земських установ. Вона включала в себе як шкільна, так і позашкільна освіта: курси і гуртки самоосвіти, кінематограф, видавнича та бібліотечна справа, безкоштовне розповсюдження дешевої літератури, музеї, виставки, хори, народні театри і т. п. Крім створення основ початкової школи в Росії, що було основною заслугою земств, діяльність земських установ сприяла розвитку медицини, забезпечивши більшості населення Росії можливість отримання безоплатної та доступної медичної допомоги.

Проте заслуга земств не тільки в їх практично корисної роботи по обслуговуванню потреб населення. Земства стали хорошою школою громадянського виховання. Вони вносили в російську життя абсолютно нові початку, давши поштовх розвиткові громадської самодіяльності. Вперше маси населення долучалися до управління місцевими справами, виховувалось почуття причетності простих людей до спільного державного справі, долалося, хоча і з великими труднощами, відчуження суспільства від влади.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Зміст судової та міської реформи.
Перетворення місцевого управління і створення органів міського самоврядування. Підсумки і наслідки петровських реформ
Виникнення і розвиток виконавчого виробництва в Росії за Соборного уложення 1649 року, до судової реформи 1864 року
Земська модель самоврядування
Реформи державного управління в історії Росії. Закономірності і особливості модернізації суспільства
Досягнення, проблеми і суперечності міжнародного регіонального співробітництва між Росією і ЄС
Органи дворянського станового самоврядування в правління Катерини II. Жалувана грамота містам: розвиток міського станового самоврядування
Друге земське (нижній новгород) ополчення 1612 р.
Особливості організації місцевого самоврядування в прикордонних територіях
Досягнення кінцевого результату
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси