Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

План державних перетворень М. М. Сперанського як спроба модернізації російської адміністрації: задум і реальність

Новий етап реформ був пов'язаний з ім'ям М. М. Сперанського (1772-1839), блискучого знавця адміністративного управління, що склав за дорученням Олександра I в 1809 р. план державних перетворень під назвою "Вступ до уложення державних законів".

Проект М. М. Сперанського базувався на європейських принципах побудови адміністрації, в першу чергу на досвіді французької адміністративної системи. Його основу склали: встановлення меж імператорської влади шляхом запровадження поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, створення законосовещательного Державної ради і законодавчої Державної Думи, незалежність суду, відповідальність виконавчої влади перед законодавчою (рис. 10. 3).

З наведеного малюнка видно, що головною ідеєю проекту державних перетворень Сперанського було розділення функцій законодавчих у виконавчих і судових органів влади. Цей принцип послідовно проводився від центральних установ до місцевих органів влади і управління. Вища виконавча влада (міністерства) ставилася під контроль як з боку Урядового Сенату, так і з боку Державної Думи. При цьому всі законо

Державний устрій Російської імперії за планом М. М. Сперанського

Рис. 10. 3. Державний устрій Російської імперії за планом М. М. Сперанського

законодавчих і розпорядчі органи обиралися знизу вгору, висуваючи своїх представників у вищі установи. Суд відокремлювався від адміністрації і також був виборним. Уряд лише наглядало за дотриманням судочинства через голів місцевих судів.

На нижньому рівні законодавчої вертикалі створювалися розпорядчі волосні думи, що обиралися на три роки з усіх земельних власників та державних селян. У свою чергу, волосні думи обирали гласних в окружні думи і суддів у волосні суди, окружні думи-голосних в губернські думи, ради окружних правлінь і суддів в окружні суди, губернські думи обирали гласних у Державну Думу, поради губернських правлінь і суддів у губернські суди.

Всі частини управління в проекті державних перетворень М. М. Сперанського з'єднувалися в Державній раді і через нього сходили до верховної влади. Всі законопроекти готувалися Державною радою і після їх схвалення імператором, прямували в Державну Думу для обговорення. Так само як і місцеві думи, Державна Дума очолювалася головою, який обирався самою Думою і затверджувався імператором (в Державній Думі передбачалася ще й посаду канцлера). Вперше в російській адміністративній практиці встановлювалося відмінність між законом і наказом (розпорядженням).

Верховна влада в державі належала монарху, був головою держави, джерелом, носієм і виразником державної влади в повному її обсязі. Хоча жоден закон не повинен був минути Державну Думу, в її функції входило лише обговорення надходили з Державного ради законопроектів, право законодавчої ініціативи і остаточного затвердження законів належало виключно імператору. Крім того, імператор міг не тільки в будь-який час перервати засідання Думи, але і розпустити її, призначивши нові вибори.

В той же час залишаючись на грунті визнання непорушності монархічної державності, М. М. Сперанський вважав, що сама державна влада має будуватися на міцних підставах закону. Бо до чого цивільні закони, писав він, "коли скрижалі їх кожен день можуть бути розбиті про перший камінь самовладдя". Звідси висновок: "правління, досі самодержавное, постановити на неодмінне законі", обов'язкове не тільки для підданих, але і для государя.

Особливе місце п зв'язку з цим М. М. Сперанський відводив реформування Сенату. Це пояснювалося тим, що створений Петром I Сенат до початку ХТХ ст. перебував у жалюгідному стані. За оцінками сучасників це було погано кероване, громіздке установа, не мало чітко визначеної сфери діяльності в системі державного управління. Як вищий орган державної влади Сенат виконував одночасно судові, адміністративні та законодавчі функції: спостерігав за точним дотриманням законів, здійснював загальний нагляд за діяльністю всіх державних органів, в першу чергу за допомогою проведення регулярних сенаторських ревізій губерній та окремих установ, функцій і предметів відання. Сенат був вищим апеляційним судом з кримінальних і цивільних справ у імперії, розглядав питання призначення чиновників на посади, стверджував права дворянства, привласнював княжі, графські і баронські титули, визначав нагороди, оголошував призов рекрутів, ревизовал винні відкупу, виконував ряд інших функцій. Тому питання про перетворення Сенату в ефективно діючий вищий державний заклад ставав питанням державної важливості. Крім того, не змінивши ролі і положення Сенату в системі державної влади і управління, не можна було на практиці реалізувати ідею поділу влади, яка була основоположною в проекті М. М. Сперанського. Явним анахронізмом в нових умовах було зосередження в Сенаті всієї виконавчої влади, що не тільки створювало труднощі для самого Сенату, постійно завалений тисячами справ і змушеного займатися дрібницями, але і вступало в явне протиріччя з формувалася в той час в Росії нової міністерської системою управління. Безцеремонне, часто некомпетентне (враховуючи низький професійний рівень сенаторів і апарату) втручання Сенату в процес прийняття управлінських рішень принижало значення і роль міністерств, діяльність яких безпосередньо залежала від людей, по суті не тільки не керували, але і, на думку М. М. Сперанського, не несли ніякої відповідальності за виконання прийнятих рішень.

Невизначеність положення Сенату в системі державного управління посилювалася тим, що з 1802 р. посаду генерал-прокурора, який очолював Сенат, була поєднана з посадою міністра юстиції, що по суті ставило вищий судовий орган держави у залежність від представника виконавчої влади. Все це вимагало невідкладного, як вважав М. М. Сперанський, реформування Сенату. Згідно з підготовленим реформатором проекту Сенат насамперед повинен був відновлений в правах як вищий судово-адміністративний орган. Проте задуми М. М. Сперанського йшли набагато далі. Він пропонував принципово змінити саму структуру Сенату, відокремивши його адміністративну функцію від судової, і створити два самостійних установи - Судовий Сенат і Правительствуючий Сенат. Правительствуючий Сенат мав складатися з державних міністрів, їх товаришів (заступників) і бути єдиним для всієї імперії. Він зобов'язаний був контролювати діяльність державної адміністрації, губернаторів і проводити ревізії місцевих органів влади і управління. У його компетенцію повинні були входити три категорії справ: 1) не підлягають ні одному з міністрів (оприлюднення законів); 2) справи, які відповідно до законодавства належать тільки Сенату (укладання договорів та розміщення підрядів на "важливі" суми, призначення на відповідальні посади); 3) справи, які повинні доповідатися імператору. У свою чергу, Судовий Сенат, половина членів якого, за проектом реформатора, вибиралася з дворянського стану, ставав значною мірою незалежною установою, що вже тоді сприймалося опонентами і противниками М. М. Сперанського як спроба перетворити самодержавну монархію в Росії в конституційну монархію.

Неважко помітити, що реформою Сенату М. М. Сперанський одночасно вирішував дві взаємозалежні задачі. З одного боку, створення двох відомств вищої інстанції у вигляді незалежних один від одного Судового і Сенату означало важливий крок па шляху реального відокремлення суду від адміністративної влади. На думку М. М. Сперанського, незалежне становище Сенату, що виражалося в наданні йому широких прав щодо перегляду судових рішень і управління судовими місцями в країні, повинно було забезпечити населенню законність, в якій воно настільки сильно потребувало. Цю ж мету переслідував план розміщення сенатських присутностей по чотирьох округах (у Петербурзі, Москві, Києві і Казані), що повинно було наблизити Судовий Сенат до населення. З іншого боку, на думку ряду дослідників, реформа Сенату М. М. Сперанський готував умови для створення законодавчої Державної Думи. Видатний реформатор був переконаний, що Сенат в Росії, що виник і тривалий час існував як вищий судовий і виконавчий орган, не може бути одночасно законодавчим установою, яким він був, наприклад, у Римі, Венеції, Швеції і в тогочасній Франції. Таким законодавчим, вищим політичним установою в Росії, за задумом М. М. Сперанського, повинна була стати Державна Дума.

Проект державних перетворень М. М. Сперанського став переворотом у розумінні державного устрою. Він пропонував струнку систему адміністрації, яка підпорядковувалася законом і була йому підконтрольною. Так як ця система управління будувалася знизу вгору і поєднувала в собі бюрократичні та виборні принципи, в перспективі вона могла істотно потіснити бюрократичні структури)] і підготувати формування ефективної та відповідальної адміністрації.

Реформований за планом М. М. Сперанського Державна рада був урочисто відкритий 1-го січня 1810 р. На відміну від створюваних до цього вищих органів управління при імператорах (кабінетів і рад) Державна рада володів більш визначеними функціями і мав закріплений у самій назві чітко виражений "державний" характер, що вже саме по собі передбачало "непорушність дарованих йому прав незалежно від особистих уподобань того чи іншого володаря трону"1. Держрада складався з 35 вищих сановників, призначуваних імператором, включаючи міністрів - "в їх званні". Всі члени Ради приносили присягу за встановленою формою. Головував у Раді сам імператор, а в разі його відсутності місце голови Ради обіймав хто-небудь з його членів за призначенням імператора. Для провадження справ в структурі Держради існувала Державна канцелярія, очолювана державним секретарем (першим був призначений держсекретарем сам М. М. Сперанський). Державна канцелярія готувала справи, становила меморії (виписки та доповіді але справах), встановлювала черговість їх слуханні, вела всю поточну листування, звітність. При Державній канцелярії діяла Державна друкарня.

Державна рада складався з чотирьох департаментів: 1) департаменту законів; 2) військових справ; 3) цивільних і духовних справ; 4) державної економії (у 1831 р. було створено п'ятий департамент - департамент Царства Польського). Усі члени Держради складали Загальні збори Ради.

Створення Державної ради маю надзвичайно важливе значення для подальшого розвитку і вдосконалення системи державного управління в Росії. Хоча Держрада не отримав тих функцій, які передбачалися проектом М. М. Сперанського, з його створенням були закладені основи формування в Росії налагодженого законодавчого механізму, підготовки, прийняття та скасування законів, раціоналізації всього законотворчого процесу. Аж до революції 1917 р. Держрада був вищим органом у державі, реальне значення якої часто була більшою, ніж роль московської Боярської думи і петровського Сенату.

Поряд з координацією всієї законотворчої діяльності у віданні Держради знаходилися багато важливі питання внутрішньої і зовнішньої політики держави, у тому числі: щорічні державні кошторису доходів і витрат, фінансові кошториси, звіти і штати міністерств, контроль за виконанням законів. Всі проекти реформ XIX - початку XX ст. (селянська 1861 р., земська, судова, міська реформи другої половини XIX ст.) проходили затвердження в Державній раді. З урахуванням тих функцій, якими був наділений Державний рада, її діяльність часто порівнювали з діяльністю західних парламентів (насправді це було далеко не так), і тому більшість конституційних проектів другої половини XIX - початку XX ст. пов'язували перехід Росії до конституційного правління саме з реформуванням Держради, перетворенням його в виборний представницький орган державної влади.

Наступним кроком у рамках підготовленого М. М. Сперанським проекту державних перетворень стала реорганізація міністерств. В червні 1811 р. було видано "Загальне установа міністерств", яке прийнято називати "другим установою міністерств", завершив міністерську реформу. На його основі була перебудована і значно поліпшена організація міністерств, особливо якщо врахувати, що перша міністерська реформа 1802 р. являла собою не стільки установа міністерств, скільки установа міністрів, поставлених на чолі колишніх колегій. Відповідно до "Загальному установі міністерств" створювалося 12 міністерств з чітко визначеними функціями і структурою: Військове, Морське, МЗС, МВС, Народної освіти, Фінансів, Юстиції, Поліції, Державного контролю, Державне Казначейство, Головне управління шляхів сполучення, Головне управління Духовних справ.

Для координації діяльності міністерств у 1812 р. був законодавчо оформлений новий орган управління - Комітет міністрів. Формально і по суті він не був ще урядом в західному сенсі слова (у Росії повноцінний уряд, очолюване самостійним головою, виникло лише в 1905 р. при підготовці виборів до Державної Думи). На відміну від західних урядів, які стоять на чолі виконавчої вертикалі влади, Комітет міністрів представляв собою нарада міністрів, собиравшееся за ініціативою і під головуванням імператора для обговорення складних міжвідомчих питань.

Створення Держради і реформування міністерств стало одним з головних результатів адміністративних реформ першої половини правління Олександра I. Паралельно з цим влада ставила метою підняття рівня державного управління, зробила реальні кроки у бік створення в Росії грамотної і професійно підготовленою бюрократії. Цьому мали слугувати підготовлені М. М. Сперанським проекти перших в історії Росії законів про державних іспитах для вищого чиновництва, які ставили виробництво в чини в залежність від освітнього цензу. В 1809 р. було видано два укази імператора (від 3 квітня і б серпня), що визначили новий порядок і правила отримання придворних звань камергера і камер-юнкери і чинів колезького асесора і статського радника (VIII і V чини петровської Табелі про ранги). Згідно з цими правилами зазначені чіпи і звання могли бути присвоєні лише за наявності у претендента вищої освіти, університетського диплома, або за умови здачі державного екзамену спеціально створюваної державної комісії, складеної з професури Московського університету та керівництва державного закладу, в якому служив даний чиновник (міністра).

У другій половині 1812 р. у надзвичайних умовах воєнного часу була утворена Власна його імператорської величності канцелярія імператора, якої згодом у період правління Миколи I буде належати особлива роль у системі державного управління в Росії. Спочатку нове відомство, очолюване відомим царедворцем А. А. Аракчеєва, займалося виключно військовими справами, але з часом крут його діяльності суттєво розширився, включивши багато питань цивільного управління. У складі канцелярії діяли два особливих установи: Комітет про службу членів цивільного відомства; Комітет про нагороди та піклування заслужених цивільних чиновників. У 1818 р. було підготовлено "Освіта Власної його величності канцелярії", що містить 11 розділів, що містять основні положення про призначення і завдання Канцелярії.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Російська державність на початку XIX ст. Перетворення вищих і центральних органів державного управління в царювання Олександра I
Реформи державного управління в історії Росії. Закономірності і особливості модернізації суспільства
Форми і методи діяльності суб'єктів державної адміністрації
РОСІЙСЬКА ІМПЕРІЯ НА ШЛЯХАХ НАЦІОНАЛЬНОЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ. ПЕРЕХІД ВІД ТРАДИЦІЙНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ДО РАЦІОНАЛЬНОЇ У XVIII ст.
Реформи Тимчасового уряду як спроба структурування вертикалі державної влади, альтернативної Радам
Влада і суспільство при Миколі I: новий етап бюрократизації державного управління. Спроби реформ адміністративної системи
Влада адміністрації державних органів і організацій
Методи діяльності суб'єктів державної адміністрації та їх види
Адміністративно-правові акти як форма діяльності суб'єктів державної адміністрації
Особливості перетворення власності в російській економіці
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси