Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція ІІІ. РОСІЙСЬКА ІМПЕРІЯ НА ШЛЯХАХ НАЦІОНАЛЬНОЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ. ПЕРЕХІД ВІД ТРАДИЦІЙНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ДО РАЦІОНАЛЬНОЇ У XVIII ст.

Лекція 8. Петровська раціоналізація державного управління і формування патерналістського військово-бюрократичної держави в Росії в першій половині XVIII ст.

ПЕТРО І (1672-1725)

Цар (з 1682 р.), перший російський імператор (з 1721 р.). З його ініціативи були проведені реформи в області:

- державного устрою (губернська реформа 1708 1715 рр.., створення колегій, Сенату, органів вищого контролю);

- організації військової справи (введена рекрутська повинність і обов'язкова військова служба дворян, створена регулярна армія, флот);

- промисловості, торгівлі, освіти (відкриті багато навчальні заклади, Академія наук, прийнята громадянська абетка).

Петро I заснував нову столицю Росії - С.-Петербург.

Портрет Петра I

Рис. 8.1. Портрет Петра I

Петровська модель "регулярного" держави і проблема формування раціональної бюрократії

Час правління Петра I - один з найбільш складних з точки зору оцінки його змісту і наслідків період в історії Росії. Більшість дослідників і тих, хто писав або розмірковував про Петра I і його реформи, по-різному оцінюючи значення петровських перетворень, звертали увагу на складність самої епохи кінця XVII - початку XVIII ст., так і на неоднозначність і суперечливість постаті перетворювача. Одні називали його великим реформатором, "дисидентом на троні", інші - нещадним тираном і антихристом, "прячущим в німецьких черевиках свої коров'ячі ноги". Однак, незважаючи на цю полярність у оцінках, всі визнавали грандіозність перевороту, здійсненого Петром I, і пов'язували з його ім'ям початок нової епохи в історії Росії. При цьому якщо одні автори різко протиставляли петербурзький період московському, імператорський - царським і вважали, що реформи Петра I порушили природний хід розвитку Росії, рішуче порвавши зі старими традиційними цінностями й інститутами, то інші, навпаки, були переконані, що петровські реформи проводилися не на порожньому місці, були історично підготовлені. Якщо одні історики ідеалізували петровські державні реформи (С. М. Соловйов), то інші (Ст. Ст. Ключевський) досить критично поставилися до перетворень Петра I, ставили питання про ціну петровських перетворень.

На думку сучасних досліджень, саме з епохи Петра I і Катерини II в Росії формується системне протиріччя між необхідним для військово-технічного змагання із Заходом освіченою верствою і розвивається у зв'язку з цим світською культурою західного типу і посилення самодержавної системою правління, типової для Сходу. З одного боку, уявлення про вільному індивіда і його права, що лежить в основі культури Нового часу і західноєвропейської системи правління, вступало в гостре протиріччя і було несумісним з самодержавством і системою правління, заснованої на волі самодержця. З іншого боку, долучаючись до європейської освіти, передові верстви російського суспільства неминуче повинні були розвиватися за своєю логікою, чужої духом самодержавства.

Абсолютно протилежними були і залишаються думки про те, чи мав Петро I якийсь продуманий погляд на реформи держави та її сучасну модель. Більшість вчених вважають, що реформи Петра I проводилися спонтанно, стихійно, без будь-якого плану і були підпорядковані здебільшого фіскальних завдань держави, яке вело у той час тривалу і виснажливу війну за вихід Росії до Балтійського моря зі Швецією та іншими європейськими державами.

Очевидно, що адміністративні реформи Петра I дійсно розвивалися без суворої системи. Свої перетворення він здійснював не по строго визначеним, заздалегідь складеним планом, а окремими заходами, шляхом приватних нововведень в центральному і місцевому управлінні. Підтвердженням цьому може служити та обставина, що спочатку увагу Петра I було зайнято переважно перебудовою обласних установ, а тільки потім він приступив до організації центрального управління. З цієї обставини деякі автори роблять висновок, що Петро I мав намір всю тяжкість управління перенести з центру держави в створені їм губернії, але, зазнавши невдачі внаслідок відсутності на місцях достатнього числа здібних людей, звернувся до пристрою центральних органів адміністрації, яким він підпорядкував всі місцеві установи і передав всі галузі державного управління.

Проте не можна не побачити, що у відносно спокійний час, в останні роки царювання, коли війна вже не вимагала концентрації всіх зусиль, Петро I більш послідовно і цілеспрямовано займався внутрішнім устроєм держави, прагнучи привести в систему ряд різночасових окремих перетворень. Можна припустити, що з війни зі Швецією російський цар виніс переконання, що б'є Росію не Кард XII, а більш досконала державна організація і що Росія потребує докорінної державну реформу. Характерно, що крім пристрою колегій (по шведському зразку) Петро I здійснив в 1720-ті рр. реформу Сенату, провів другу обласну та другу міську реформи.

В ході петровських реформ була перетворена на нових підставах система центрального та місцевого управління, реорганізована армія, змінено принцип комплектування апарату нових установ, перебудовані відносини держави з церквою, зазнали серйозної реорганізації станові відносини, вперше в історії Росії створювалися органи державного контролю та нагляду.

Сказане, однак, не дає підстав стверджувати, що перетворення Петра I принципово поривали зі всією колишньою системою суспільного і державного устрою. Безумовно, Петро I вніс багато нового в систему державних установ, так і в суспільні відносини, культуру, побут російської людини. Новим було його прагнення розмежувати державні відомства, побудувати державний апарат на засадах раціональності і західноєвропейського камерализма, створити систему дієвого контролю за державною бюрократією. Нової представлялася Петру I і колегіальна система центрального управління, яка прийшла на зміну московської наказовий. Однак при уважному розгляді всіх цих нововведень можна не помітити, що їх витоки в більшості випадків корінням йдуть в минулу епоху, про що ми вже мали нагоду говорити, і що нової тут частіше була тільки форма, а не сама сутність явища.

Наприклад, реформи Петра I внесли багато нового в панували до цього в Московській державі становий лад і станові відносини. Однак ці зміни стосувалися переважно зовнішньої організації станів, яка придбала за Петра I більшу визначеність. Саме ж положення основних станів російського суспільства (боярське стан тепер остаточно пішло з історичної сцени) залишалося незмінним, вони тільки отримали нову організацію для виконання державних повинностей. Дворянство зберегло своє високе економічне становище і свою роль в управлінні, яких воно досягло в попередню епоху, і перетворювалась у панівний стан російської держави. Селянство, як і раніше, відносилося до держави через землевласників, які перебували під особистою владою поміщика і поступово зливалося з холопством в одну податну категорію. Виняток становило нечисленне міське стан, що отримала найбільше число привілеїв і абсолютно нову організацію завдяки особливій турботі Петра I про розвиток національної промисловості і торгівлі. Однак цю турботу виявляли і попередники Петра I, що знайшло своє відображення у згадуваному раніше Соборному уложенні 1649 р.

Сказане значною мірою відносилося і до створюваної Петром I новій адміністративній системі, в якій колегіальне початок поєднувалося із принципом єдиноначальності, як це було і раніше. Більш того, особисте начало ще більше посилилося при Петрі I, стремившемся вникати у всі дрібниці адміністративної роботи і управлявшем державою через систему особистих доручень допомогою особисто підлеглого йому Сенату з поставленим на чолі цього вищого державного закладу генерал-прокурором. По суті, незмінною залишилася і соціальна основа державного управління, що знаходилася виключно в руках дворянства, яке вже в XVII ст. відігравала провідну роль у системі державної адміністрації. Нарешті, так само як і раніше, держава в основі своїй зберігало землеробський і військовий характер.

Далеко неоднакові були наслідки петровських реформ у різних сферах державного і суспільного життя. Причому, як відзначають сучасні дослідники, деякі вади петровського варіанти ранньої модернізації відтворювалися і на більш пізніх етапах вітчизняної історії. Петро I намагався запозичити техніку і технологію у відриві від тих соціальних і економічних інститутів, в рамках яких вони діяли на Заході. Тому часто використання зарубіжних технологічних зразків та інститутів призводило до результатів, прямо протилежних тим, які досягалися в інших країнах. Як приклад звичайно наводять розвиток мануфактурного виробництва при Петрові I. Якщо в країнах Західної Європи зростання мануфактур супроводжувався розпадом феодальних структур, то в Росії насадження мануфактур "зверху" лише дало додатковий імпульс такого інституту феодалізму, як кріпосне право. Оскільки багато нововведення, здійснені Петром I, не були підготовлені попереднім розвитком країни, вони нерідко мали штучний характер і, як справедливо зауважив один із сучасних авторів, багато в чому стали продуктом "адміністративного захоплення" перед Європою.

Хоча петровські перетворення на відміну від всіх попередніх і наступних який застосовувався в Росії реформ мали комплексний характер і стосувалися практично всіх сторін життя російського суспільства в цілому розпочата Петром I модернізація суспільства, як і всі наступні модернізації Росії, не була повномасштабної (про політичної модернізації в той час не могло бути й мови) та в чому виявилася незавершеною. Формована абсолютна монархія мала потребу в опорі на сильну армію і розвинений бюрократичний апарат, тому запозичення здійснювалися в основному в тих областях, які в наш час прийнято називати військово-промисловим комплексом і державною бюрократією. Разом з тим, здійснюючи модернізацію "навздогін", влада змушена була робити ставку на активне використання потужності і важелів держави, був основним знаряддям всіх проведених перетворень.

Зазначені вище протиріччя петровської модернізації Росії, пов'язані з особливостями і характером вироблених запозичень, не повинні призводити до помилкової думки про несамостійність і тим більше наслідування державних поглядів і державної політики Петра I. Можна стверджувати, що у своїй преобразовательской діяльності Петро I спирався не тільки на запозичений досвід і знання, які він виніс з особистого знайомства з європейською практикою державного будівництва та управління, але й па власні уявлення про правильне з його точки зору устрої держави. Його модель ідеального ("регулярного" або "правомірного") держави будувалася на переконанні, що держава може ефективно функціонувати лише на основі добре продуманих законів, і тільки за допомогою раціонально влаштованій системи державної бюрократії, поставленої під контроль закону і вільним від свавілля чиновників. Основними тут були дві фундаментальні ідеї, які Петро I з властивим йому завзяттям, незважаючи на засоби, прагнув прищепити російському суспільству: загального блага як основної мети державного управління і законодавства; важливості виконання законів і покарань за їх невиконання.

Ці ідеї охоплювали всі петровські перетворення, вони лежали в основі всіх видавалися Петром I указів. З точки зору практичної реалізації модель "регулярного" держави знайшла своє втілення у законодавчому регулюванні всіх сторін суспільного життя, активне державне втручання в суспільні відносини, державний протекціонізм (активної державної підтримки пріоритетних галузей народного господарства) аж до введення в Росії державної монополії у ряді галузей тоді ще молодої національної промисловості. З цим же пов'язане прагнення Петра I створити дієву систему боротьби проти корупції і наказовий тяганини.

Можливість створення в Росії сучасної системи державного управління Петро I зв'язував з європеїзацією Росії, як свідоме запозичення європейських цінностей та адаптації їх до умов Росії. Якщо європеїзація державних і громадських відносин виступала найважливішим засобом всіх проведених Петром I перетворень, то основним принципом державної політики був принцип користі, державної вигоди.

До всіх державних справ Петро I підходив суто прагматично, з точки зору державного блага. В затверджується ним новій системі цінностей державні, державні інтереси переважали над ідеологічними постулатами та догмами. Держава, що стала в епоху Петра I предметом нового культу, сприймалося як самодостатня сутність і зрештою, як нова основа російської ідентичності. Релігійні цінності були поставлені на службу державі.

Однак у цієї політики були і свої негативні сторони, бо подібний державний максималізм неминуче повинен був вступити в протиріччя з християнською ідеєю духовного суверенітету кожної особистості. Як послідовний прагматик, Петро I не міг сприймати моральні абстракції християнства. Він був захоплений ідеєю створення в Росії держави досконалої регулярності, в якому кожна людина мала б точно позначене місце і строго підпорядковувався регламентом. Можна сказати, що саме з Петра I політика в Росії позбавляється всякого морального змісту. У той же час прагматизм влади створював певний елемент віротерпимості в суспільстві. Петро I міг терпимо ставитися і до протестантів, і католиків, і до російського старообрядництва, якщо все це служило державному благу. Так, толерантно ставлячись до старообрядцям, Петро I змусив їх (очевидно, в якості компенсації) платити подвійну подушну подать державі.

Петро I прагнув регламентувати всі сторони життя за допомогою писаного законодавства, якому він надавав виняткового значення в управлінні державними справами. При цьому саме ставлення до законів у Петра I було своєрідним. Точно так само як до державних установ він ставився до військовим підрозділам, вважаючи армію найкращим зразком для державного устрою, законів він надавав значення військових статутів. Досить сказати, що основу законодавства, що визначав роботу всіх без винятку державних установ при Петрі I, становив прийнятий у 1716 р. Військовий статут, тобто військове законодавство. Всі чиновники, так само як і військові, повинні були приймати присягу при зайнятті державної посади.

Петро I взагалі був переконаний, що тільки військова дисципліна здатна виховати повагу до порядку, працьовитість, свідомість і християнську моральність. При ньому був створений справжній культ державних установ, адміністративних інстанцій, безцеремонно втручаються у приватне та особисте життя. Закони також реалізовувалися тільки через систему бюрократичних установ. Тим самим держава набувало військово-бюрократичний і поліцейсько-патерналістський характер.

Однією з головних завдань державних реформ Петра I і складовою його моделі "регулярного" держави був перехід від традиційної моделі управління до раціональної, у процесі якого в Росії повинна була сформуватися сучасна раціональна бюрократія. Мовою соціології цей тип бюрократії тотожний формальної організації, побудованої на авторитеті писаних законодавчо-правових норм і формальних посадових інструкцій. Її особливості і переваги представлені на рис. 8.2.

Особливості та переваги формальної раціональної бюрократії

Рис. 8.2. Особливості та переваги формальної раціональної бюрократії

Із сформульованих М. Вебером положень можна виділити наступні ознаки раціональної бюрократії:

1) розроблена за єдиним планом система норм і правил (інструкцій), що регламентують (визначальних) діяльність чиновників;

2) формальна ієрархія рівнів управління, установ та державних службовців;

3) високий ступінь функціональної диференціації адміністративного апарату;

4) наявність визначених законом принципів, що регулюють правовий статус, матеріальне становище та просування по службі державних службовців;

5) формування стійкої корпоративної психології бюрократії як особливого класу осіб, які спеціалізуються на управлінні.

Основними перевагами такої організації є її передбачуваність та ефективність, що забезпечується чітким розподілом функцій і повноважень між службовцями апарату. З формалізацією відносин змінюється і становище самих чиновників. По-перше, чиновник тут формально особисто вільний, оскільки підпорядковується тільки службовому обов'язку (головний ознака - безособовість). По-друге, чиновники мають строгу стійку службову ієрархію, і в той же час влада кожного з них не безмежна, оскільки їх повноваження зафіксовані в службових інструкціях. По-третє, чиновники працюють на основі контракту, вільного вибору занять у відповідності з кваліфікацією. Поділ вимог обумовлюється високою спеціалізацією і кваліфікацією. По-четверте, винагорода чиновників вимірюється постійним грошовим окладом. Для чиновника служба - це вид його професійної діяльності.

Ця модель бюрократії могла виникнути тільки в Повое час мрі переході від традиційного до індустріального суспільства. У всіх країнах цей перехід супроводжувався глибокою трансформацією соціальної структури суспільства, різким зростанням соціальної мобільності, що, природно, вело до руйнування станових перегородок і, як наслідок, до значного ослаблення впливу традицій на життя суспільства. Таким суспільством вже не можна керувати за допомогою одних тільки традицій, виникає необхідність у правовому регулюванні суспільних відносин, перебудови всієї системи управління, в тому числі у зміні функцій і статусу бюрократії.

Модернізація державного апарату передбачала абсолютно нові принципи його побудови. В якості основних з них можна виділити: 1) інституціоналізацію управління, що виразилася в широкому розповсюдженні та впровадженні в Росії принципів західноєвропейського камерализма; 2) уніфікацію (однаковість), централізацію, диференціацію апарату управління та його мілітаризацію, за рахунок чого досягалося підвищення ефективності управління; 3) нові принципи комплектування апарату нових установ (колегії, губернські правління).

З перерахованих принципів, що були покладені в основу проведеної Петром I перебудови державного апарату, особливий інтерес становлять принципи камерализма як нового для Росії явища. Отримала широке розповсюдження в Європі в XVI - XVII ст. камералистика і пов'язане з нею розвиток камеральних наук означали виділення адміністративного управління в самостійну сферу, відділення її від судочинства, що не було характерно для традиційної бюрократії. Як принцип і практика адміністративного управління камерализм укладав у собі нові підходи до діяльності апарату державних установ, серед яких зазвичай виділяють: 1) функціональність в управлінні установ; 2) спеціалізацію установ державної адміністрації та канцелярського праці в кожній із сфер державного управління; 3) регламентації обов'язків чиновників; 4) уніфікацію штатів і платні чиновників.

Розпочата Петром I модернізація суспільства в умовах наздоганяючого розвитку могла бути здійснена тільки з допомогою серії радикальних реформ зверху, включають докорінну реорганізацію всієї системи соціальних відносин і управлінських структур. Однак, спираючись на колишню систему державного управління, зробити це було неможливо.

Сформувалися в московський період традиційно організована влада і управління не могли забезпечити мобілізацію всіх ресурсів - економічних, військових, технологічних, що є характерною ознакою будь-якої модернізації. Для цього потрібні були нові система і апарат управління. Тому найпершим завданням Петра I стала реорганізація самої влади (абсолютна монархія), перебудова бюрократії, створення нової еліти замість традиційної.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Проблема реформ в урядовій політиці Росії і пошуки шляхів вдосконалення національної моделі державного управління в першій половині XIX ст.
СТАНОВЛЕННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ ТА ОСОБЛИВОСТІ УПРАВЛІННЯ ТРАДИЦІЙНИМ СУСПІЛЬСТВОМ (IX-XVII ст.)
Російська імперія у XVIII столітті
Проблема реформ в урядовій політиці Росії і пошуки шляхів вдосконалення національної моделі державного управління в першій половині XIX ст.
Державна влада і управління в Росії в XVII ст. Еволюція станової моделі державного управління і початок формування інститутів абсолютизму
Державна статская служба першої половини XVIII ст.
Бюрократія і бюрократизм на державній службі
Зростання наукового знання і проблема оцінки теорії
Основні моделі теорії ігор: партнерська, полемічна і раціональна
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси