Меню
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow Державна громадянська служба
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція 4. Сутність та особливості державної цивільної служби

Державна громадянська служба як за кордоном, так і у нас в країні часто, особливо в правових відносинах, іменується "державно-адміністративним управлінням". Вона становить невід'ємний елемент державної влади - діяльність з її обслуговування. Конституційна норма "єдність системи державної влади" (ч. 3 ст. 5) означає, що в Росії повинна діяти єдина система цивільної служби. Зрозуміло, не в якості паралельної системи влади, а як однакова форма її внутрішньої організації. Реалізація цієї норми Конституції була і залишається одним з ключових моментів подальшої розробки законодавства про державної громадянської службі.

Цивільна служба як апаратна діяльність

Деякі автори сильно перебільшують роль і значення цивільної служби, вважають її основоположною в державному управлінні. Наприклад, на думку В. С. Нечипоренко, "в літературі про державну службу часом містяться помилкові твердження про другорядність, що обслуговує характер державної служби, що спотворює її сутність і дезорієнтує тих, хто навчається у вузах...". Правда, оскільки він в основному використовує подвійне поняття "державна служба - це цивільна служба", то не завжди зрозуміло, про що йде мова. Так, привівши неточну цитату з ст. 3 Федерального закону "Про державну громадянської службі Російської Федерації", де ніби йдеться, що "державна служба трактується як професійна службова діяльність громадян на посадах державної цивільної служби та забезпечення виконання повноважень державних органів та осіб, що заміщають державні посади", автор вважає, що це "вузький варіант трактування, причому погіршений тим, що в ньому не знайшлося місця самій державі".

З його точки зору, ця "формулювання поняття державної служби страждає поруч недоліків: по-перше, ця служба трактується не як державна, а як відомча, оскільки її межі не виходять за межі державного органу - структури нижчого рівня порівняно з державою; по-друге, не визначено поняття "професійна" діяльність, оскільки не ясно, про яку професію йдеться; по-третє, формулювання "забезпечення повноважень державних органів" носить розпливчастий і некоректний характер. Вона дає привід до приниження ролі державної служби у здійсненні державного управління, зокрема адміністративного" .

Спробуємо розібратися в цій "критиці". По-перше, державна громадянська служба вже за своєю назвою говорить про те, що вона державна. Але держава як така в суспільстві не представлено єдиної предметної формою, воно розпадається па різні державні органи, серед яких виділяють центральні (законодавчі, виконавчі, судові, інші) і відомчі, які відповідають за реалізацію законів та підзаконних актів, прийнятих у центральних структурах. Який характер державної цивільної служби? Очевидно, що вся її діяльність пов'язана з відомчої спрямованістю. Особливо очевидно це стане тоді, коли з'являться федеральні і регіональні органи управління цією службою.

По-друге, автор якось не помітив, що в тій цитаті, яку він наводить для своєї "критики", зовсім виразно говориться про "зміст професійної діяльності" цивільних службовців, а саме: вона спрямована на "забезпечення виконання повноважень державних органів та осіб, що заміщають державні посади". Яке дане "забезпечення"? Автор говорить про це без конкретики, тоді як, приміром, соціально-правовий статус цивільної служби містить права, обов'язки, заборони, обмеження, вимоги, відповідальність, соціальну забезпеченість, а також гарантії цивільних службовців. Отже, цивільні службовці не "виконують" повноваження державних органів, а тільки "забезпечують" їх виконання політичними керівниками.

І, по-третє, про "розпливчатому і некоректному характер" формулювання про забезпечення повноважень державних органів. Цілком очевидно, що в перших статтях законів і підзаконних актів, як правило, даються лише загальні формулювання, які згодом наповнюються реальним правовим змістом. Якщо б у даній статті були перераховані хоча б деякі правові статуси, то це призвело б до дезорганізації змісту закону, до нелогічного викладу глав і статей. Слова про "розпливчастості і некоректність", судячи з усього, знадобилися автору для того, щоб зробити висновок про принижении ролі державної служби".

При цьому, у курсі лекцій В. С. Нечипоренко використовуються різні принизливі визначення характеру "державної служби", які ніби застосовуються іншими авторами, але в дійсності подібної практики немає. Наприклад, В. С. Нечипоренко вважає, що "державний службовець не може "бути в служінні" у представника наймача або особи, що займає державну посаду (що ще гірше). Не можна погодитися і з тим, що обмеження та заборони для державних (у тому числі і муніципальних) службовців вводяться тільки заради цього "служіння". Це робить державних і муніципальних службовців "ізгоями суспільства", оскільки крім них (не маючи на увазі позбавлених цих прав по суду) ніхто більше не позбавляється своїх конституційних прав".

Що стосується "приниження ролі" адміністративного управління, адміністративна влада, як показує досвід, - це одна з двох державних влад, основна увага в якій приділяється управлінського апарату. Теорія адміністративної влади є політико-управлінською наукою, що має специфічний об'єкт дослідження - державну цивільну службу. Її метою є постійне вдосконалення державної адміністрації, поліпшення владних функцій державного апарату.

Разом з тим В. С. Нечипоренко досить непослідовний у своїх оцінках державної служби. Вже говорилося, що він в одних випадках принижує її роль, а в інших - перебільшує. Зокрема, він закликає до "звільнення від необгрунтованих претензій політиків на патронат над посадами державної служби". Ijo.iee того: "5ажпым аспектом влади у державних органах є те, що в них державні службовці можуть набувати владу над політиками, посадовими особами і своїми керівниками". Подібні випадки дійсно відбуваються, але досить рідко і розглядаються як правова аномалія, тобто поведінка, що відхиляється від норми.

А яка, на думку даного автора, специфічна роль державної (цивільної) служби в системі державного управління? З його точки зору, "державна служба" - це "управлінський інститут", а отже, її специфічною метою є управлінська діяльність. Однак управління як мета використовується не тільки державною цивільною службою, але всім державою і всіма управлінськими структурами громадянського суспільства. Саме держава є основним інститутом політичної системи класового суспільства, що здійснює управління суспільними справами. І оскільки "державна служба - це цивільна служба" є державною структурою, то, природно, вона також має управлінський характер, про що ми вже говорили вище. Основною функцією даної служби є не просто управління, а забезпечення повноважень федеральних і регіональних державних органів і їх керівників в управлінському процесі.

Якщо говорити по суті, то державна влада, крім зовнішнього поділу по вертикалі і горизонталі, всередині себе функціонально ділиться ще на дві частини - відомий принцип дихотомії державної влади (грец. dichotomia < dicha - два + tome - перерізу): на працівників, які здійснюють політичну владу у державних органах, на працівників, які здійснюють в цих органах адміністративну владу або цивільну службу (рис. 3).

Місце цивільної служби в державі

Рис. 3. Місце цивільної служби в державі

Поняття "адміністрація" походить від латинського ad + ministrare, що означає "служити". При цьому дієслово ministrare є похідним від іменника ministris, що перекладається як "слуга". Етимологія слова значною мірою відображає суть справи. У будь-якій управлінській структурі адміністрація знаходиться в підлеглому положенні у будь-якої влади - в нашому випадку у політико-державної. Вона надається цієї влади в якості допоміжної управлінської сили для сприяння здійсненню її повноважень. У цьому сенсі поняття "адміністрація" рівнозначно поняттю "апарат", тобто - сукупність працівників будь-якої організації.

У числі перших ідею про роздвоєння державної влади на політичне керівництво і адміністрацію висловив в 1845 р. французький соціолог Олександр Ф. Вів'єн у своїй книзі "Нариси про адміністрацію". Більш докладно ця ідея була викладена в 1887 р. в роботах молодого американського вченого з Прінстона Вудро Вільсона. Він вважав, що держава виконує дві основні функції: політичну, яка полягає у виробленні для країни загальних напрямів розвитку і загальних законів, а також адміністративну, яка є додатком цих загальних напрямків і законів до конкретних людей і ситуацій. Оскільки адміністративні функції, на його думку, відрізняються від політичних, то вони повинні бути деполітизовані.

Доктрина дихотомії державної влади на політичне керівництво і адміністрацію, по-перше, дала задовільний теоретичне обґрунтування механізму формування постійної професійної цивільної служби. Затверджувалося, що оскільки цивільні службовці є тільки виконавцями тієї політики, яка визначається політичними керівниками, то немає необхідності в тому, щоб цивільні службовці були безпосередньо відповідальними перед виборцями. Громадянська служба концентрувалася на проблемах створення адміністративного апарату, рекрутування та навчання цивільних службовців таким чином, щоб вони могли діяти з максимальною ефективністю та економічністю. Вважалося, що демократія - це турбота політиків, а завдання цивільних службовців - підвищення професіоналізму та ефективності своєї адміністративної (апаратної) діяльності.

По-друге, призвела до встановлення основних принципів організації державного управління. Згідно з ними вважалося, що всі офіційні особи, відповідальні за політику, повинні обиратися або призначатися обраними офіційними особами на короткий період часу, а всі цивільні службовці, апаратні працівники мають відбиратися на основі системи оцінок професійних якостей і перебувати на посаді настільки довго, скільки вони зберігають професійну компетентність і ефективність.

Саме ця ідея повинна бути закладена в один із основних організаційних принципів цивільної служби - принцип довічного найму, роботи на постійній основі. Завдяки цьому принципу забезпечується стійкість і надійність у діяльності держави. Практика свідчить, що в сучасних умовах сильна держава неможлива без високопрофесійної і постійної громадянської служби. На жаль, цей принцип не діє в російській цивільній службі.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Державні рішення, їх технологія в цивільній службі
Державна громадянська служба як адміністративна влада
Сутність та особливості регіональної цивільної служби
Державна громадянська служба як наука про державно-адміністративному управлінні
Технологія підвищення ефективності державної цивільної служби
Заборони, пов'язані з громадянською службою
Державна громадянська служба як адміністративна влада
Управління цивільною службою
Нормативні засади проходження цивільної служби
Технологія підвищення ефективності державної цивільної служби
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси