Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Перетворення місцевого управління і створення органів міського самоврядування. Підсумки і наслідки петровських реформ

На відміну від проведених Петром I реформ вищого і центрального управління перетворення в місцевому управлінні не відрізнялися скільки-небудь суворої послідовністю і виявилися менш успішними.

Як зазначалося вище, реформування місцевого управління Петро I почав задовго до того, як приступив до перебудови вищого і центрального управління. Необхідність перебудови системи управління на місцях диктувалася військовими потребами держави, втянувшегося в тривалу боротьбу за завоювання виходу до Балтійського моря. Колишня приказна і воєводська система місцевого управління не могла забезпечити вирішення збільшених в умовах ведення війни фіскальних завдань держави, пов'язаних зі своєчасним збиранням податків і виконанням військових повинностей. Нагальним завданням було також внесення порядку у відносини наказного управління і земських влади, які протягом всього XVII ст. залишались невпорядкованими.

Царський указ від 18 грудня 1708 р. "Про заснування губерній і про розпису до них міст" поклав початок однієї з найбільших адміністративних реформ Петра I - губернської, або обласної, реформи. Ця реформа розтягнулася більш ніж на 10 років, багато разів змінювалась та доповнювалась, але в цілому так і не була доведена до логічного завершення. Губернська реформа вводила нову трирівневу систему управління на місцях: губернія - провінція - повіт (рис. 8.3). Вся територія Росії була поділена на вісім величезних за своїми розмірами губерній: Московську, Ингерманландскую (з 1710 р. - Санкт-Петербурзької), Київської, Смоленську, Азовську, Казанську, Архангелогородскую і Сибірську. У 1713-1714 рр. додалися Ризька, Нижегородська і Астраханська губернії.

На чолі губерній стояли призначувані царськими указами губернатори, провінції і повіти управлялися воєводами. Повітові воєводи в прикордонних містах називалися комендантами. Нагляд за губернським управлінням здійснювали фіскали. До створення колегій губернатори підпорядковувалися безпосередньо Сенату, який здійснював управління губерніями допомогою губернських комісарів (по два комісара від кожної губернії), постійно перебували при Сенаті. Пізніше ці функції перейшли до екзекутор. З установою колегій місцеві органи управління стали залежати від колегій. Однак не всі колегії мали відношення до обласних органів управління. Над місцевою владою, як прямий вищої инстан

Система органів державної влади і управління при Петрові I

Рис. 8.3. Система органів державної влади і управління при Петра I

ції, стояли тільки Камер - і Юстиц-колегії і Головний Магістрат, що означало, що місцеві органи управління, так само як і центральні, не представляли суворої і стрункої ієрархії. Крім того, поряд з цивільною адміністрацією (губернатор і його апарат) велику роль в губерніях грала військова адміністрація (полкове начальство розквартированих в губерніях полків), під контролем якої перебував збір введеної Петром I подушної податі і дотримання паспортного режиму.

Система місцевого управління при Петрі I поєднувала в собі три основні початку - бюрократичне (губернатор і губернське правління), станове (виборні дворянські органи) і земське. Створивши губернії і наділивши губернаторів величезними повноваженнями, Петро I спробував доповнити бюрократичне початок новими виборними становими установами. У 1713 р. в губерніях були створені складалися з дворян ландраты, складали свого роду рада при губернаторі. Передбачалося, що без їх згоди губернатор не повинен був вживати ніяких справ. При цьому губернатор був позбавлений права суду над ландратами, які судилися тільки в Сенаті. Насправді ж ландраты не обиралися дворянами, а призначалися Сенатом або самим губернатором, подбиравшим потрібних собі людей. Проіснувавши менше п'яти років, вони були скасовані.

За Петра I була зроблена перша спроба відокремити суд від адміністрації шляхом створення самостійних судових установ. У 1715 р. в повітових містах суду було вилучено з відання воєвод і довірений особливим чиновникам - ландрихтерам (місцевим суддям). Будучи для умов Росії досить незвичайною, можна сказати, сміливим підприємством, ця спроба не увінчалася успіхом. Діяльність ландрихтеров з самого початку знаходилася під жорстким контролем губернаторів і воєвод. У 1719 р. в головних містах Росії (Санкт-Петербурзі, Москві, Казані, Нижньому Новгороді, Ярославлі, Смоленську, Тобольську) були створені спеціальні судові установи - надвірні суди (гофгерихты) під головуванням губернаторів. Їм підпорядковувалися провінційні нижні суди під головуванням воєвод. В тих губерніях, де не було надвірних судів, суд залишався в руках губернаторів і воєвод.

У 1719 р. Петро I провів другу обласну реформу, розраховуючи посилити місцеве управління (у тому числі у фіскальних цілях) низкою нововведень. Губернії були розділені на 50 провінцій, які ставали тепер основними адміністративно-територіальними одиницями і очолювалися воєводами. Провінції ділилися на дистрикты (повіти). Прагнучи залучити до управління місцеве дворянство, центральне уряд засновує новий інститут обираються з дворян земських комісарів, на яких покладається вага фінансове і поліцейське управління в повітах. Перебуваючи в підпорядкуванні камериров, що відали але дорученням Камер-колегії усіма доходами в губерніях, земські комісари слідкували за правильним збором введеної в 1724 р. подушної податі. Їм було довірено стежити за станом доріг і мостів, виконувати поліцейські функції, спостерігати за моральністю селян. Однак, як і у випадку з ландратами, ця реформа не дала очікуваних результатів. Дворянство, зайняте на державній і військовій службі, не могло й не бажало обтяжувати себе новими турботами.

Ще у 1699 р. з метою надання більших прав купецтву Петром I була задумана і проведена перша міська реформа, яка вводила в Росії елемент міського самоврядування. Ця реформа, при всій її недосконалості, мала для Петра I, бачила в підйомі міського торгово-промислового класу, за прикладом західних меркантилістів, головний фактор процвітання країни, принципове значення. По суті, була зроблена перша серйозна спроба дати російським містам власну організацію, наділити їх певним статусом і правами, приближающими російський місто до західноєвропейських. З цією метою більшість російських міст виводилося з підпорядкування воєвод і управління ними передавалося обирається посадських населенням бурмистрам. У Москві була заснована Бурмистерская палата, незабаром перейменована в Ратушу, якій підпорядковувалися місцеві бурмистри, що відали збором і доставкою до Москви всіх державних податків, зборів і мит. Управління в інших містах здійснювалося земськими хатами з виборними бурмістрами.

У 1720 р. в ході розпочатої Петром I другий міський реформи в Петербурзі був створений (на правах колегії) за типом західноєвропейських Головний магістрат, якому були підпорядковані обираються у всіх великих містах міські магістрати. У складеному в наступному році регламент Головного магістрату були викладені основи нового міського устрою. Міста поділялися але числу жителів на п'ять класів, а населення міст - на "регулярних" і "нерегулярних" (низького походження або "підлих") громадян. "Регулярні" громадяни ділилися на дві гільдії: до першої гільдії належали банкіри, купці, лікарі та аптекарі, шкіпери, художники та ювеліри, художники та науковці. Другу гільдію становили дрібні торговці і ремісники, які об'єднувалися в цехи. У виборах міських магістратів могли брати участь тільки "регулярні" громадяни. "Нерегулярні" обирали своїх старост, які повинні були представляти їх інтереси в магістраті.

Магістрати складалися з виборних бурмистрів і ратманів і відали всім міським господарством, контролювали збір податків, здійснювали поліцейські та судові функції, забезпечували безпеку міста, відали створенням шкіл, богаділень, госпіталів. Під їх початком перебувало цехове управління, очолюване обраними з цехових майстрів старшинами (альдерманами), які стояли на чолі кожного ремісничого цеху. Петро I не тільки зберіг колишні пільги міського стану, але і звільнив його від низки нових повинностей. Так, "регулярні" громадяни були позбавлені від обов'язкової рекрутської повинності. Було надано та ряд інших привілеїв міського стану.

Разом з тим не слід перебільшувати значення самоуправлінського початку в системі петровської адміністрації. По-перше, тому що розвиток самоврядування передбачає наявність елементів громадянського суспільства і демократії, що неможливо було в умовах розквіту кріпацтва в країні. По-друге, сформована за Петра I модель управління державою мало сприяла розвитку демократичних елементів у вигляді місцевого самоврядування, оскільки переважали абсолютистські військово-бюрократичні методи управління, і централізм не збирався поступатися свої позиції громадському самоврядуванню.

Загалом місцева реформа, на яку Петро I покладав найбільше надій, виявилася незавершеною. Хоча багато з нововведень (губернії, магістрати) набагато пережили їх творця, спроба створити ефективну систему місцевого управління не вдалася. Вже при Петрові I посилюється протистояння між бюрократичними установами (губернатори, воєводи) і земськими установами (в повітах і містах). Бюрократичний елемент поступово придушував і підпорядковував діяльність виборних органів місцевого управління.

Здійснені Петром I перетворення у сфері державного управління в цілому мали прогресивне значення для Росії. Своїми реформами Петро I перетворив Росію з полуазиатского держави в передову європейську державу. Перетворення супроводжувалися раціоналізацією всіх сторін життя суспільства, піднесенням економіки та культури. Одним з найважливіших результатів петровської губернської реформи можна вважати утворення цілісного уніфікованого імперського простору з єдиною централізованою і бюрократизованою системою місцевого управління. Створені в ході реформ нові інститути влади і управління справили значний вплив на політичний розвиток Росії і модернізацію її державної системи надалі.

Однак в умовах абсолютної монархії модернізація країни проходила вкрай суперечливо. Європейські цінності використовувалися владою переважно утилітарно, насамперед для посилення могутності держави, централізації і бюрократизації державного апарату. Пишаючись роллю "європейця" по відношенню до азіатським околиць, російська імперія не сприйняла багатьох європейських цінностей, таких як права людини, обмеження влади законом, недоторканність приватної власності. Можна сказати, що, створивши могутню державу, Петро I використав європейські цінності для зміцнення якраз неєвропейських елементів російської політичної культури (централізм, деспотизм, безконтрольність влади).

Головне протиріччя полягало в самій політиці самодержавства. Невпинно працюючи над тим, щоб перетворити Росію в могутню, шановну Європою державу, Петро I нічого не зробив для розкріпачення суспільства, не зробив жодних кроків на користь політичної свободи. Як писаний у зв'язку з цим В. О. Ключевський, Петро I хотів "грозою влади викликати самодіяльність в порабощенном суспільстві", хотів, щоб раб, залишаючись рабом, діяв вільно і свідомо". Спільна дія деспотизму і свободи, просвіти і рабства, за словами історика, - це "квадратура кола, загадка, разрешавшаяся у нас з часів Петра два століття і досі не разрешившаяся".

В ході петровських перетворень державна влада набула характеру абсолютної, нічим не обмеженої монархії, що спиралася на розвинений, повністю залежний від монарха бюрократичний апарат. Макс Вебер, уважно вивчав петровську реформацію, вважав, що такий характер політичної влади в Росії в значній мірі міг скластися тому, що в російському дворянстві XVIII ст. майже повністю була відсутня яка-небудь станова солідарність. У своїх взаєминах з центральною владою дворянство було, на думку німецького вченого, зовсім безсило: в Росії царська влада могла дозволити собі таку поведінку по відношенню до представників землевладельческой аристократії, якого не міг собі дозволити жоден західний монарх. Як вважав Вебер, така ситуація виникла тому, що в результаті петровських реформ був усунутий принцип родової честі, мав принципове значення в колишній системі місництва. У той же час центральної влади вдалося не допустити формування станової солідарності в середовищі дворянства, яке залишалося глибоко розколотою завдяки конкуренції за чини і царські милості.

Негативним наслідком встановленого в "Табелі про ранги" принципу вислуги як основи кар'єрного зростання стало розвиток в чиновницькому середовищі психології чиношанування. Шанування чину, а не служби, згодом стало способом життя російського чиновництва, роз'їдає бюрократичний апарат, змушувало службовців державних установ, щоб просунутися але службової, служити справі, а начальству. Це "пошкодження вдач" російського чиновництва не змогли згодом зжити ні "драконівські" заходи Павла I, ні підготовлений Сперанським при Олександрі I закон про державні екзамени для вищих чинів державної бюрократії, ні сувора дисципліна Миколая.

Перенісши західну раціональну модель бюрократії па російську грунт, Петро I в суті нічого не змінив у характері владних відносин, пануючих в російському суспільстві, що дало підставу М. Вебером вважати петровську систему управління патримоніальної у своїй основі. Особливістю такої системи управління є те, що вона на переважання неформальних відносин у структурах влади. Накази правителя тут мають пріоритет перед будь-якими формальними правилами, які можуть довільно порушуватися або взагалі проігнорований. Точно так само відданість патрімоніальної чиновника своєї посади, за словами Вебера, в цій системі відносин являє собою "не безособове зобов'язання по відношенню до безособовим цілям, що визначає її зміст; це скоріше відданість слуги, заснована на суто особисте ставлення до правителя і на обов'язку зберігати вірність, яка в принципі не має обмежень". Всяке б значний розвиток отримали в патримоніальної бюрократії раціональні риси, характер відносин влади тут залишається незмінним.

Нічим іншим, окрім як зовнішнім характером петровських запозичень і зазначеними особливостями владних відносин, не можна пояснити ту легкість, з якою послідовники Петра I, образно кажучи, перекроювали надітий їм на Росію європейський костюм, багато зруйнували і багато скасували його нововведень відразу після його смерті. Легкість палацових переворотів, склали одну з прикметних особливостей післяпетровської епохи, також не в останню чергу пояснювалася неукорененностью багатьох виникли в роки петровських перетворень соціальних і політичних інститутів, що надавала ряду нововведень Петра I характер імітації, певної декоративності і "маскараду".

Ситуація ускладнювалася нестійкістю влади, пов'язаної з невирішеністю питання про престолонаслідування після смерті Петра I. Відомо, що, змінивши існував до нього порядок престолонаслідування і встановивши нове правило призначення спадкоємця престолу за особистим розсудом царюючої особи, Петро I не встиг призначити свого наступника. Це породило не припинялася протягом всього XVIII ст. боротьбу за владу різних угруповань всередині правлячої еліти, зробило престол іграшкою придворних партій. Практично всі правили у XVIII ст. після Петра I імператриці і зведені на престол діти (Петро II, немовля Іван Антонович) приходили до влади в результаті переворотів, що здійснювалися дворянській гвардією.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Організаційні основи місцевого самоврядування
Фінансові відносини державних і муніципальних установ з органами державного управління і місцевого самоврядування
Перебудова центральних і місцевих органів влади і управління в середині XVI ст. Опричнина та її наслідки
Земська реформа 1864 р.: досягнення і протиріччя земського самоврядування. Зміст і особливості судової та міської реформ
Роль і значення петровських перетворень
СИСТЕМА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Російська державність на початку XIX ст. Перетворення вищих і центральних органів державного управління в царювання Олександра I
Голосування з відкликання виборного посадової особи місцевого самоврядування та з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти
ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Органи дворянського станового самоврядування в правління Катерини II. Жалувана грамота містам: розвиток міського станового самоврядування
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси