Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

"Установи про губерніях 1775 р.: створення єдиної системи територіального управління. Інститут генерал-губернаторства

Указ " Установи для управління губерній Всеросійської імперії", що поклав початок однієї з найбільших реформ в правління Катерини II - губернської (обласний) реформі, був виданий 7 листопада 1775 р. Створена в ході цієї реформи нова система місцевого управління в країні виявилася досить ефективною і життєздатної, проіснувавши без будь-яких видимих змін аж до "великих реформ", здійснених Олександром II у другій половині XIX ст.

Приступаючи до обласної реформу, Катерина II виходила з переконання, що ціле не може бути міцною, якщо його частини знаходяться в неустроении". Основною метою реформи було перетворення місцевого управління на засадах суворої централізації і уніфікації всіх місцевих установ, що в перспективі повинно було забезпечити певний порядок в управлінні і полегшити контроль над обширною територією з боку центрального уряду. Ця реформа готувалася Катериною II найбільш ретельно. За свідченням С. М. Соловйова, Катерина II, бажаючи особисто познайомитися зі станом справ в управлінні державою, була першою після Петра Великого государиня, яка зробила низку поїздок по Росії з урядовими цілями (у 1763 р. вона побувала в Ростові і Ярославлі, у 1764 р. - в Остзейском краї, в 1767 р. здійснила поїздку по Волзі до Симбірська).

З цих поїздок, так само як і з обговорюваних на Покладеної комісії 1767 р. депутатських наказів, Катерина II винесла гнітюче враження про стан справ на місцях. Вражав не тільки повний свавілля місцевої адміністрації, але й взагалі відсутність на місцях скільки-небудь налагодженої системи управління, здатної проводити політику центральної влади, що багато в чому було пов'язано з падінням ролі і значення губернаторів в місцевому управлінні. Певною мірою таке положення було результатом непродуманих перетворень обласної адміністрації, вироблених в останні роки правління Петра I і після його смерті, коли більшість губернаторських функцій па місцях були передані воєводам, які керували провінціями.

Прагнучи виправити становище, у 1764 р. Катерина II видала спеціальний указ "Повчання губернаторам", результатом якого стало значне посилення на місцях влади губернаторів. Відтепер основною постаттю місцевої адміністрації ставав губернатор. Губернатори оголошувалися представниками царюючої особи і виконавцями імператорської волі, їм були підпорядковані всі місцеві установи, у тому числі ті, які раніше не перебували у їх віданні.

1775 року Катерина ІІ розпочала широкомасштабну перебудову губернського управління. Необхідність губернської реформи диктувалася не тільки практичними потребами вдосконалення системи місцевого управління, значно ослаблений у послепетровский період в результаті численних перебудов, але і перш за все міркуваннями внутрішньої безпеки країни. Пугачевский бунт, не зустрів серйозного протидії з боку слабкою і неорганізованою місцевої влади, переконав Катерину II в необхідності посилення поліцейської регламентації та централізації місцевих органів влади.

В ході губернської реформи центр тяжкості всієї системи управління в державі був перенесений на місця, в губернії. В цьому була одна з головних особливостей вироблених Катериною II змін. В цілях поліпшення системи місцевого управління, посилення його оперативності було проведено розукрупнення губерній, зменшено їх розміри. Число губерній було доведено до 50 замість 23, що існували до цього. Замість колишньої трирівневої системи адміністративно-територіального поділу: губернія - провінція - повіт, встановлювалося дворівневе поділ: губернія - повіт (по суті, скасовані провінції були перетворені в губернії). При цьому і губернії і повіти створювалися з рівним числом проживаючих у них жителів, кількістю ревізьких душ: у кожній губернії було 300 - 400 тис. жителів, у повіті - від 20 до 30 тис.

Однак саме по собі зменшення розмірів губерній не могло вирішити проблему поліпшення місцевого управління. Для цього необхідно було підсилити склад місцевої адміністрації, створити нові установи на місцях, розширити участь земського елемента в місцевому управлінні. Вихід був знайдений насамперед у децентралізації управління. Багато колегії були розформовані і закриті, їх функції передавалися в губернії. У певному сенсі цей крок Катерини II мав свої причини і пояснюється кризовим станом, що відчувала в той час коллежская система центрального управління, обросла за час свого існування безліччю бюрократичних структур і не сприяла скільки-небудь оперативного управління країною. У губерніях поруч з губернатором і губернським правлінням були створені нові бюрократичні колегіальні установи, які підпорядковувалися безпосередньо імператорської влади і Сенату. Ними стали казенні палати, що відали всіма фінансовими питаннями губернії (раніше цим займалися Камер - та Ревізіон-колегії) і управляли промисловістю і торгівлею (що до цього входило до функцій Мануфактур - і Берг-колегій), а також судові палати, делившиеся в свою чергу на палати цивільних і кримінальних справ. Тим самим Катерина II не тільки зміцнювала систему місцевих органів влади і управління новими установами, але вирішувала на місцевому рівні проблему відділення суду від адміністрації шляхом створення самостійних судових установ. Відтепер губернатори позбавлялися судових і фінансових функцій.

Розділивши місцеві органи управління на адміністративні (губернатор і губернське правління), фінансово-економічні (казенні палати) та судові (судові палати), що означало подальшу функціональну диференціацію місцевої адміністрації, Катерина II надала місцевого управління деяку системність, зробила його більш ефективним. У той же час вона залишила без зміни органи центрального управління, що робило її реформу незавершеною. Із скасуванням більшості колегій і передачею їх функцій на місця, губернським палатам, послаблювалася загальне і галузеве управління в державі. У перспективі це викликало необхідність реорганізації центральної ланки державного управління, що сталося тільки при Олександрі I, коли коллежская система управління була замінена міністерської. Явним недоліком катерининської обласної реформи було створення нового адміністративно-територіального поділу (губернії і повіти) на основі тільки демографічного критерію (певної щільності населення, необхідної для успішної фіскальної політики в регіоні) без урахування економічних зв'язків і національних особливостей регіонів.

В ході здійснення губернської реформи 1775 р. з метою координації системи управління, забезпечення ефективної взаємодії цивільних і військових властей, а також встановлення контролю над ними була заснована посада генерал-губернатора або намісника, під владою якого поєдналося дві-три губернії, які утворювали намісництво. Будучи відображенням урядового курсу на посилення місцевої царської адміністрації, створення на місцях твердої адміністративної влади, що цілком відповідало загальному духу абсолютизму та імперської моделі управління, ця міра стала одним з найбільш важливих нововведень Катерини II, значення якого набагато більше, ніж про це прийнято говорити. Інтерес до цієї теми сьогодні значно зріс у зв'язку з останніми реформами російської влади, коли Указом Президента РФ від 13 травня 2000 року № 849 були утворені сім федеральних округов1 з призначеними в них повноважними представниками Президента РФ, яких часто за аналогією з минулим називають "генерал-губернаторами", а самі округи - "генерал-губернаторствами".

Хоча інститут генерал-губернаторства сам по собі не був новий (вже при Петрові I дві губернії - Ингерманландская і Азовська очолювалися генерал-губернаторами, при імператриці Ганні Іоанівні генерал-губернаторство було встановлено в Московській губернії), при Катерині II він придбав зовсім нове значення. Генерал-губернатор при Катерині II не був просто представником місцевої адміністрації. У відомому сенсі це була політична посада, а той, хто її заступав, був провідником політики центральної влади. На відміну від губернаторів і незалежних від них прокурорів, які здійснюють адміністративний нагляд за установами і станами, головним завданням генерал-губернаторів було спостерігати за правильним функціонуванням адміністративної та судової систем в губерніях, направляти діяльність місцевої адміністрації в русло, позначене центральною державною владою. В "Установах" про губерніях 1775 р. про генерал-губернаторі йшлося насамперед як про орган нагляду за адміністративної (частково судової) життям губернії. Згідно ст. 81 "Установи" на нього покладалися обов'язки "піклування про виконання законів", а не безпосереднє адміністративне керівництво.

Засновуючи інститут намісників, Катерина II виходила з урахування реального стану справ в системі місцевого управління. Існувала в той час бюрократична система місцевого управління, створена Петром I і його наступниками, була нездатна швидко реагувати на зміни в державній політиці. Із-за постійної зайнятості поточними справами управління губернатори найчастіше були поганими провідниками волі верховної влади. Суттєвими вадами страждала і система контролю над діями місцевої влади. З часів петровських перетворень його здійснювали прокурори, які підпорядковувалися чолі Сенату, генерал-прокурору і мали вдачею оскаржувати дії посадових осіб рішення у вищих інстанціях. Однак прокурори не могли самостійно припиняти рішення губернаторів, навіть якщо вони були протиправними. Діяльність прокурорів носила виключно правоохоронний, а не політичний характер: вони повинні були стежити за дотриманням законності органами управління і посадовими особами па місцях, а не за відповідністю їх дій цілям і завданням верховної влади.

Зовсім в іншому становищі перебували генерал-губернатори. На відміну від прокурорів Сенату генерал-губернатори, безпосередньо призначаються імператрицею і відповідальні тільки перед нею, володіли всією повнотою влади на місцях. Вони стояли над усіма місцевими органами влади і суду, здійснювали нагляд за виконанням законів, в їх обов'язки входило припинення всяких зловживань у місцевій адміністрації. Генерал-губернатори були наділені правом самостійно скасовувати розпорядження губернаторів, втручатися в судові рішення і зупиняти виконання вироків, могли порушувати переслідування і затверджувати вироки по кримінальних справах. Вони були головнокомандуючими на своїй території на той час, коли там був відсутній монарх, і керували поліцією, мали право запроваджувати на підвладній їм території надзвичайні заходи, звертатися безпосередньо до імператора з доповіддю.

Генерал-губернаторська модель управління мала для свого часу велике значення. Як справедливо зазначається в сучасних дослідженнях, при відсутності в країні інших політичних суб'єктів, окрім верховної влади, вона дозволяла долати негативні наслідки вузько бюрократичного характеру петровської державної системи, робила місцеве управління більш гнучким по відношенню до безперервно мінливих пріоритетам і потребам часу.

У той же час генерал-губернаторської системі був притаманний цілий ряд вад, які, як вважав один з найбільших дослідників місцевої влади в Росії А. Д. Градовський, чи не проявилися у царювання Катерини II виключно завдяки вибору государиня як намісників дійсно здібних і талановитих людей. На думку А. Д. Градовського, в перспективі така система навряд чи могла послужити зміцненню державної єдності. По-перше, тому що не зменшувало, а часом навіть посилювала свавілля влади на місцях в особі генерал-губернаторів, дії яких не були обмежені законом. По-друге, вона не усуває небезпеки розвитку відцентрових тенденцій. Більше того, будучи повновладними господарями на підпорядкованій їм території (свого роду місцевими "урядами"), генерал-губернатори в разі тимчасового ослаблення центру могли створити реальну загрозу децентралізації держави. По-третє, інститут генерал-губернаторства був нестійкий ще й тому, що опинилася при владі, новий імператор повинен був побоюватися всевластных намісників, почуватися государями на своїх територіях і ие пов'язаних з ним своїм становищем. Щоб убезпечити себе від випадковостей, новий правитель повинен був приймати відповідні заходи, що, власне кажучи, і сталося за правління Павла I, котрий переглянув губернської реформи 1775 р. і ліквідувало в 1797 р. генерал-губернаторства в більшості областей.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

За скаргою громадської благодійної установи "Інститут суспільних проблем "Єдина Європа"" на порушення конституційних прав і свобод статтями 255 та 258 Цивільного кодексу Російської Федерації і статтями 2 та 5 Закону Російської Федерації "Про оскарженні до суду дій і рішень, що порушують права і свободи громадян"
Бенчмаркінг в системі територіального управління Великобританії
Інститут нейтралітету.
Організаційно-економічні системи: створення, розвиток і управління
МЕТОДИЧНІ ОСНОВИ СТВОРЕННЯ ІНФОРМАЦІЙНИХ СИСТЕМ І ТЕХНОЛОГІЙ В УПРАВЛІННІ ПІДПРИЄМСТВОМ
Єдині принципи побудови систем допусків і посадок
Основні фактори, що обумовлюють необхідність і значення інститутів управління і регулювання в житті суспільства
Система управління інформацією, що забезпечує стратегічний розвиток організації
Територіальні фінанси
Забезпечення діяльності єдиної системи безпеки
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси