Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Соборне Уложення 1649 р. та його вплив на зміцнення самодержавного характеру влади. Подальша бюрократизація державного управління у другій половині XVII ст.

Найбільш відчутні результати у справі подальшого зміцнення державної влади і управління були досягнуті в період царювання Олексія Михайловича (1645-1676), обраного Земським собором. З точки зору масштабів і глибини відбувалися змін в суспільстві це було дуже насичене подіями час, в повній мірі порівнянне з епохою преобразовательской діяльності Петра Великого і багато в чому підготувало ці перетворення. Дослідників завжди вражала напруженість державної, особливо законодавчої діяльності уряду Олексія Михайловича, що знайшло своє вираження у створенні Соборного уложення, свидетельствовавшем, на думку багатьох, про високий професіоналізм російських дьяков XVII ст., виданні Новоторгового статуту і Кормчої книги, маси інших законоположень. Поряд з цим спостерігаються бурхливі дискусії щодо питань релігійно-морального характеру, ставлення Церкви до держави, пов'язані з церковною реформою патріарха Пикона і закінчилися розколом. У той же час XVII ст. - це епоха потрясли країну потужних народних виступів протесту, страйків і селянських повстань, які дали підставу називати цей вік "бунташным". Прагнучи витягти країну з розрухи, відновити її цілісність і зміцнити могутність, уряд йшло на крайні, часто непопулярні заходи. Найчастіше від цього страждали нижчі, податні верстви населення, що штовхало їх на виступи проти місцевої влади, а в ряді випадків і проти самого уряду.

Особливо драматичними були перші роки царювання Олексія Михайловича. Користуючись недосвідченістю молодого царя (Олексія Михайловича виповнилося 16 років, коли він опинився при владі), дядько Олексія Михайловича - досвідчений адміністратор Морозів, тесть царя Милославський та їх численні користолюбні родичі безсоромно використовували своє становище для особистого збагачення та пригнічення простого народу. На початку червня 1648 р. це викликало бунт в Москві. Хоча цар особисто заспокоїв взбунтовавший народ, виславши Морозова з Москви і стративши керівника Пушкарского наказу Трахапиотова суддя Земського наказу Плещеєва, навлекших на себе найбільшу ненависть народу своїм лихоимством, московські хвилювання викликали низку заворушень в інших містах. Більшість з них були спрямовані проти хабарництва та свавілля адміністрації.

Під впливом московських подій уряд вирішив прискорити прийняття нового зводу законів - "Соборного уложения", над створенням якого працював Земський собор 1648 - 1649 рр. Складене на основі колишніх російських законодавчих установлень, в першу чергу Судебника Івана Грозного, та доповнене нормами візантійського і литовського законодавства Соборне уложення 1649 р. являло собою унікальний для свого часу пам'ятник державного права. Основну причину появи цього документа його автори пов'язували не тільки з необхідністю впорядкування та кодифікації існувавшого у той час законодавчого матеріалу, але і з назрілою потребою створення принципово нового законодавчого кодексу, який охоплював би всі сфери державного життя. У цьому принципова відмінність Соборного уложення від колишніх Судебников. Останні переважно представляли собою законодавство про суд, у той час як у новому кодексі були представлені практично всі галузі права - державне, цивільне, кримінальне.

Складалося з 25 глав і майже 1000 статей (факт також дивовижний, який не мав аналогів у Європі) Соборне уложення проголошувало принцип рівного суду для всіх чинів, захист особистості з урахуванням її станового статусу і визначало положення всіх основних станів російської держави. У зв'язку з відміною "урочних років" і введенням безстрокового розшуку збіглих селян було юридично оформлене кріпацтво, селяни остаточно прикріплялися до землі. Одночасно Уложення обособляло у замкнутий стан міське населення, прикріпивши його до міського посаду. Були ліквідовані належали великому боярству беломестные слободи і містах, які раніше звільнялися від посадських повинностей. Значно обмежувалися владельческие права Церкви, що свідчило про намагання уряду підпорядкувати Церкву державі.

Як видно зі сказаного, Соборне уложення мало двояке значення. Воно було, по-перше, своєрідною відповіддю на суспільні потреби того часу, йшла назустріч вимогам населення в частині ліквідації привілеїв духовних і світських феодалів. По-друге, воно відповідало потребам усиливавшегося самодержавства. Цікаво, що, вводячи поняття "державного злочину", новий звід законів не робив відмінності між злочинами проти держави і тими діями, які спрямовувалися проти особи государя. Прийняттям Соборного уложення царська влада суттєво зміцнила позиції середніх верств суспільства - дворянства і посадского населення як основної опори уряду і, навпаки, серйозно обмежувала права і привілеї боярства та Церкви. Дворянство розширювало свої можливості в придбанні маєтків і використанні праці підлеглого йому селянства, посадское населення ограждалось від втручання у справи громади світських і церковних феодалів. Що стосується представників духовенства та духовних установ, то вони не тільки втрачали право набувати землі і володіти вотчинами, але і позбавлялися різних судових привілеїв. Згідно з новим законодавством учреждался Монастирський наказ, яким у загальному порядку стала підсудною духовний стан, були обмежені інші судові пільги духовенства.

Особливе значення з точки зору предмета даного навчального курсу має і інша відмітна риса нового зводу законів, пов'язана з закріпленням у ньому низки положень, що безпосередньо відносяться до області державного устрою і управління. На відміну від колишніх Судебников, що стосувалися цих питань лише мимохідь, Соборне уложення регламентувала всі основні сторони життя і діяльності державних установ. Ряд статей Уложення був присвячений охороні життя і честі, а також здоров'я царя. З точки зору державної безпеки особливо небезпечними оголошувалися злочини проти релігії, а також проти існуючого державного ладу.

В цілому Соборне уложення 1649 р. сприяло подальшому посиленню позицій самодержавної влади. Зміцнюючи правові основи державного будівництва та управління, центральне уряд тим самим готувало ґрунт для проведення самостійної політики, вільної від станових впливів і примх придворних кіл.

Надалі законодавча діяльність уряду не тільки не ослабла, але і постійно наростала, що свідчило про швидке зростання держави та ускладненні державних завдань. Нові законодавчі акти приймалися в розвиток положень Соборного уложення і носили назву новоуказных статей. За час правління царя Олексія Михайловича їх число досягає понад 600. До найбільш важливим законоположенням, мали характер самостійних постанов, належали такі: 1) Указ про мита з товарів 1653 р. і примикала до нього Статутна грамота 1654 р., що виникли з чолобитних торгових людей і відображали прагнення влади спростити і уніфікувати справляння митних і торгових мит в державі; 2) Новоторговий статут 1667 р., що мав метою підвищення статусу російського торгового капіталу (документ складався з 101 статті, в ньому докладно встановлювалися правила торгівлі російських купців з іншими державами і торгівлі іноземців в Московській державі, передбачалися заходи, що забезпечують захист торгових людей від судової тяганини й зловживань адміністрації); 3) "Новоуказные статті про татебных, розбійних і вбивчих справах" 1669 р., що представляють собою переробку і доповнення статей Уложення кримінального характеру, і ряд інших.

Свідченням зростання значення і посилення незалежності влада московських государів можна вважати події, пов'язані з так званою "справою патріарха Никона" (1666), що закінчився, як відомо, позбавлення влади патріарха з патріаршого престолу і його посиланням в Ферапонтов монастир. Користувався величезною довірою і недосвідченістю молодого царя Олексія Михайловича, амбітний і самовпевнений патріарх надавав на московську політику не менший, якщо не більший вплив, ніж один з його попередників патріарх Філарет. Так само, як і свого часу Філарет, він вимагав величати себе "великим государем", вважаючи владу патріарха вище світської влади. Не допускаючи ніякого втручання світської влади у справи Церкви, він разом з тим залишав за собою право на широке участь і вплив у політичних справах. Однак політичний вплив Никона трималося тільки до тих пір, поки він користувався розташуванням царя. Погіршення, а відтак і загострення відносин між царем і патріархом після 1658 р. (після демонстративного залишення Никоном московського патріаршого престолу і висунення ряду претензій до світської влади) та їх остаточний розрив показали, хто в державі господар.

Скликаний у 1666 р. за наполяганням царя собор Російської православної церкви (так званий Великий Московський собор) по "справі Никона" за участю патріархів Олександрійського Паїсія і Антіохійського Макарія (не прибули на собор особисто та Єрусалимський патріархи Константинопольський надіслали свою згоду па суд над Никоном) одностайно засудив поведінку Никона, позбавивши його патріаршества і єпископського сану. Таким чином, питання про відношення двох влад - духовної і світської було вирішено не на користь обстоюваної Церквою "симфонії влади".

На тлі укреплявшейся державності особливо вражають активність і успіхи зовнішньополітичної діяльності молодого, буквально нещодавно "повстав з попелу" Російського держави. Цей факт, без сумніву, свідчив про життєстійкості і здібності російського народу до самозбереження навіть у критичні періоди його історичного існування. У XVII ст. Росія не тільки повернула собі визнання іноземними державами, але і приступає до здійснення історичної місії але приєднання Малоросії (Білорусії та України), переходить від оборонної до наступальної боротьби з Польщею і Литвою за повернення відторгнутих цими країнами західних і південно-західних руських земель. Закладаються передумови перетворення Росії в одну з провідних європейських держав. Після участі у війні зі Швецією (1656-1661), Андрусівського перемир'я (1667) і "Вічного миру" з Польщею (1686) Росія закріплює за собою Лівобережну Україну з Києвом і вступає в Священну лігу проти Туреччини.

Відновлення державності у першій половині XVII ст. і поступове посилення самодержавного характеру влади супроводжувалися подальшої бюрократизацією державного апарату.

XVII ст. став часом розквіту наказової системи державного управління. Сформувалася в основному у другій половині XVI ст. і відновлена в перші роки після Смути система наказів поступово охоплює всі основні галузі управління, набуває відносну стійкість з точки зору змісту діяльності і структури наказових відомств. Діючі на основі звичаю і не регульовані яким-небудь спеціальним законом накази з часом накопичили багатий досвід і виробили стійкі механізми управління державними справами. При всіх недоліках наказової системи, зазначених у попередніх розділах навчального посібника, для своєї епохи це була, безсумнівно, досить ефективна система управління і, що не менш важливо, проста і зручна. За різними джерелами число постійно функціонуючих наказів у XVII ст. коливалася від 40 до 50. До кінця XVII ст. це були вже досить великі установи, зі складною структурою і великим штатом співробітників.

Система наказного управління, що діяла у XVII ст., включала в себе як постійні , так і тимчасові накази.

Постійні накази у свою чергу ділилися на три основні групи: 1) накази загальнодержавної компетенції, число яких протягом всього XVII ст. залишалося практично незмінним (25-26 наказів); 2) палацові накази, що відали великим господарством царя і обслуговували його особисті потреби (до них ставилися згадувані раніше Казенний наказ, Наказ Великого Палацу, Стаєнний, Ловчий, Сокольничий і Постельничий накази); 3) накази патріарші, які виникли після введення в Росії в 1589 р. інституту патріаршества і мали менш розгалужену мережу порівняно з загальнодержавними наказами.

У XVII ст. так само, як і в попередній період, існувало два види наказів загальнодержавної компетенції: 1) "галузеві" накази, заведовавшие окремими галузями управління в масштабі всієї країни (Посольський, Розрядний, Помісний та ін); 2) територіальні (обласні) накази, також виконували загальнодержавні функції, але тільки на тій чи іншій території.

Ця особливість наказовій системи управління поряд з відсутністю чіткої функціональної диференціації між окремими відомствами робила, на думку дослідників, проблематичною, якщо не неможливою централізацію та уніфікацію наказного управління у XVII ст.

У XVII ст. під впливом нових явищ у суспільно-політичному житті країни з'являються і нові накази. Одним з таких наказів був Монастирський наказ, заснований в 1649 р. для управління монастирськими землями, значною мірою обмежував автономію духовного стану, але вже в 1666 р. ліквідований за наполяганням духовенства.

Складне фінансове становище, в якому опинилася держава в перші роки після Смути, обтяжена величезними витратами на потреби оборони і ведення воєн, вело до активізації та розширення діяльності наказів, виконують фінансові функції і займалися збором податків. У 1621 р. був утворений наказ Великої скарбниці (у 1719 р. влився в Камер-колегію), який відав усіма державними доходами, крім тих, які перебували у віданні інших наказів. У його розпорядженні перебувала вся казенна промисловість і торгівля - готельна і суконна сотня, майстри срібного справи, тульський залізний завод і всі гірські заводи, вичинка монети па грошових дворах. Виник ще в XVI ст. наказ Великого приходу і утворена у 1619 р. з Сибірської чверті (наказу) так звана Нова чверть, відали збором загальнодержавних податків. Нарешті, в 1655 р. з'являється унікальна для того часу фінансове відомство - Наказ рахункових справ, по суті, представляв перший у Росії центральний орган державного фінансового контролю. У його функції входили перевірка доходів і витрат держави, контроль за правильністю і законністю фінансових операцій різних наказів (в кінці кожного року всі накази представляли йому прибутково-видаткові книги).

Серед інших центральних органів управління слід виділити групу судово-адміністративних наказів. Основним з них залишався як і раніше Розбійний наказ (перейменований у Розшукової), який відав кримінально-поліцейськими справами і в цілому громадською безпекою в масштабах всієї країни (скасований у 1701 р., в 1730 р. знову відновлений). У його підпорядкуванні перебували всі губні старости, здійснювали на місцях адміністративно-поліцейські функції. До зазначеної групи наказів ставилися також Помісний наказ, який відав помісним і вотчинним землеволодінням і пов'язаними з ним позовами, і Холопий наказ, який займався оформленням і звільненням від холопства і розбирав позови з-за холопів.

Всі обласні (територіальні) накази також умовно можна розділити на два види: накази, заведовавшие різними частинами управління; Судні накази, виконували переважно тільки судові функції. До першого виду наказів ставилися Земські накази (їх було двоє, старий і новий) в Москві, наказ Казанського Палацу, а також Сибірський, Малоросійський, Смоленський і Великороський (завідував Охтирським, Сумською, Харківською та Ізюмським полицями) накази. До 1699 р. існували два Судних наказу - Московський і Володимирський, потім вони були об'єднані в один Судний наказ, який перебував у Москві. Йому були підвідомчі: 1) всі тяжби між боярами і окольничими, думными дворянами і всіма помісними дворянами; 2) всі позови, що виникали з договорів; 3) всі скарги на воєвод і місцеву адміністрацію. У правління Петра I наказ був переведений з Москви в Петербург і з установою колегій приєднаний до Юстиц-колегії.

Особливу групу наказів складали так звані четвертні накази, що мали характер змішаних центрально-обласних фінансових установ, яким у фінансовому та адміністративно-судовому відношенні підпорядковувалися окремі території. До них, зокрема, належали: Володимирська, Костромська, Нижегородська, Устюзький, Галицька і Сибірська чверті.

Розширення та ускладнення функцій держави викликали до життя появу безлічі тимчасових наказів. На відміну від постійних наказів вони створювалися для виконання оперативних, суворо визначених цілей, мали екстериторіальний характер, і їх діяльність суворо регламентувалася, включаючи визначення функцій наказу, його штату та бюджету. Поява і широке поширення тимчасових наказів було однією з відмінних особливостей розвитку наказової системи в XVII ст.

Розвиток наказової системи супроводжувалося стрімким зростанням чисельності наказових людей. За деякими даними їх число тільки за період з 1640 по 1690 р. збільшилася майже в чотири рази. Особливо значним було зростання подьяческих штатів, що пояснювалося як об'єктивними причинами, пов'язаними з ускладненням державного управління, так і особливостями будь-якої бюрократичної системи, що прагне до відтворення і породжує неконтрольоване розростання бюрократичного апарату. У будь-якому випадку це створювало великі проблеми для центрального уряду, так як було пов'язано з постійним збільшенням державних витрат на утримання наказових людей.

Еволюція місцевого управління у другій половині XVII ст. відображала загальну тенденцію до централізації і бюрократизації системи державного управління в Росії. На практиці це виражалося в наміченому ще на початку XVII ст. падінні виборного начала в місцевому управлінні та посиленні влади воєвод, з часом замінили всіх посадових осіб земських виборних органів (городових прикажчиків і губних старост). За царя Михайла Федоровича з'являється поділ територій виключно по військовому ознакою - створюються так звані розряди (свого роду військові округи), межі яких пізніше лягли в основу проведеного Петром I губернського поділу.

Широке поширення воєводської системи було пов'язано як з необхідністю більшої централізації держави для виходу з кризи, так і зі спробами виробити більш ефективний та оперативний механізм місцевого управління. Як дуже точно зауважив В. О. Ключевський, побудова централізованої держави в Росії XVII ст. характеризувалося тим, що проводилося шляхом відомчого підпорядкування місцевих органів центрального управління, а як поєднання в одній особі або установі різнорідних предметів, що стикаються в житті.

На відміну від колишніх намісників воєводи, назначавшиеся на невеликий проміжок часу (зазвичай па один-два роки), перебували в безпосередній залежності від верховної влади і покликані були з урахуванням назрілої необхідності інтеграції системи управління в державі забезпечувати більш тісний зв'язок провінції з центром. До середини XVII ст. воєводська система утвердилася на більшій частині території країни (земське самоврядування збереглося здебільшого лише в північних районах і Помор'я).

Говорячи про це, слід враховувати специфіку діяльності самих земських органів влади в XVII ст. Хоча інститут губних старост продовжував існувати поряд з воєводським управлінням і в такому вигляді дожив до реформ Петра I, губні установи ніколи не були органами місцевого самоврядування в прямому сенсі цього слова. Обрані і забезпечувані земщиной губні старости перебували в підпорядкуванні тих чи інших московських наказів, виконували їх інструкції і були підзвітні відповідним наказом, а не виборцям. Все це перетворювало їх з влади земської під урядову владу, надавало їх функцій однаковий характер з функціями воєвод. Це прекрасно розуміло московський уряд, коли у ряді випадків заміняло воєвод губними старостами, покладаючи на них обов'язки воєводи.

У другій половині XVII ст. основною адміністративно-територіальною одиницею Росії були повіти, делившиеся на стани і волості. Всі повіти з містами підпорядковувалися різним наказам. Управління кожного міста з його повітом зазвичай мало два рівня (дві інстанції). Загальне управління містом і повітом здійснював воєвода і знаходилася при них з'їжджаючи, або приказна, хата, очолювана дяками. Роль нижчої інстанції місцевого управління виконували посадові особи, які призначаються окремо для управління містом і окремо для управління повітом. Кожне місто з повітом мав свого воєводу (у великих містах могли призначатися кілька воєвод на чолі зі старшим). Для ведення діловодства при воєводах були дяки або подъячие "з приписью" (тобто з правом підпису, або скріпи), а також штат нижчих службовців (рассыльщики, пристави, стрільці та ін).

Нижчу інстанцію міського управління представляли старости, митниці, померные хати, пятенные палати, кружечные двори, що відали збором казенних податей і виконували адміністративно-фінансові функції. Поліцейськими справами в містах завідували объезжие голови зі своїм штатом. Нижчу інстанцію повітового управління становили старости і "приказщики", виконували одночасно функції охоронців громадського спокою і збирачів казенних податей. Хоча у містах як і раніше продовжували існувати обираються жителями повітів губні і земські установи, їхня діяльність була підпорядкована воєводам, що поєднував у своїй особі і військову і цивільну владу.

Воєводи призначалися іменними царським указом із осіб, що мають право на громадянську службу, за поданням розряду або того чи іншого наказу і отримували з відповідного наказу наказ або інструкцію. В цілях запобігання зловживань центральна влада вимагала не призначати дворян-воєвод в ті міста, в повітах яких перебували їх маєтки. Дяки і подъячие призначалися і звільнялися наказом, у віданні якого знаходився місто. У деяких випадках приказные люди обиралися самим населенням міста. Функції воєвод були досить широкими: 1) спостереження за правильністю виконання повинностей і за збором дворянського ополчення, зберігання грошової скарбниці, завідування різними зборами; 2) поліцейське управління та вжиття заходів до припинення злочинів, в тому числі проти приховування біглих; 3) здійснення цивільного суду. У той же час воєводам заборонялося вступати в суперечку по маєтках і вотчинах, підвідомчим Помісного наказу.

Наділені широкими повноваженнями воєводи повинні були у всіх випадках відстоювати державні інтереси. Проте широта повноважень воєвод мала і свої негативні сторони. При відсутності необхідного контролю за їх діяльністю воєводи дуже часто зловживали владою, використовуючи своє становище в цілях особистої вигоди. Разом з тим, незважаючи на те, що влада воєвод у підвідомчих їм містах була значною, спочатку воєводи залежали від наказів, інструкцій яких вони керувалися у своїй повсякденній діяльності. Відсутність у воєвод досить сильного апарату, так само як і необхідних навичок адміністративної роботи (на посаду воєводи зазвичай призначалися вийшли у відставку служилі люди) робили воєводське управління малоефективним, не відповідає стояла в цей період перед країною складним завданням.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Державна влада і управління в Росії в XVII ст. Еволюція станової моделі державного управління і початок формування інститутів абсолютизму
Соборне уложення 1649 р.
Виникнення і розвиток виконавчого виробництва в Росії за Соборного уложення 1649 року, до судової реформи 1864 року
Влада і суспільство при Миколі I: новий етап бюрократизації державного управління. Спроби реформ адміністративної системи
Влада, бюрократія і суспільство в умовах реформ і контрреформ другої половини XIX ст.
Виникнення і розвиток виконавчого виробництва в Росії до Соборного уложення 1649 року
ЕВОЛЮЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І УПРАВЛІННЯ В XIX-ПОЧАТКУ XX ст. ПЕРЕРВАНЕ КАПІТАЛІСТИЧНА МОДЕРНІЗАЦІЯ РОСІЇ
Перебудова в СРСР. Соціально-економічна криза в СРСР другої половини 1980-х - початку 1990-х рр. і його вплив на БРСР
Міські повстання. Уложення 1649 р.
Міські повстання. Уложення 1649 р.
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси