Меню
Головна
 
Головна arrow Право arrow Бюджетне право Росії
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Бюджетний контроль, що здійснюється законодавчими (представницькими) органами

Конституційно закріплені принципи поділу влади реалізуються у бюджетному процесі таким чином, що законодавчі (представницькі) органи мають відношення до будь-якій стадії бюджетного процесу. Наявність в системі державного та муніципального бюджетного контролю парламентського контролю зумовлюється не тільки принципом поділу влади і, відповідно, розподілом функцій у бюджетному процесі, але і чільною роллю виконавчої влади у складанні та виконанні бюджету.

Розвиваючи конституційні положення, ст. 265 БК наділяє законодавчі (представницькі) органи державної влади та представницькі органи місцевого самоврядування правом реалізовувати контрольні повноваження у всіх формах: попередньої, поточної і подальшої.

Всі форми бюджетного контролю, здійснюваного законодавчими (представницькими) органами, взаємопов'язані і мають важливе значення для формування достовірного проекту бюджету, правильного його виконання та оцінки ефективності витрачання бюджетних коштів.

Здійснення попереднього бюджетного контролю є невід'ємною частиною бюджетних повноважень законодавчого (представницького) органу будь-якого територіального рівня. Ця форма бюджетного контролю реалізується в ході обговорення і затвердження проектів законів (рішень) про бюджет та інших проектів законів (рішень) з бюджетно-фінансових питань.

В ході здійснення попереднього бюджетного контролю відбуваються аналіз і перевірка економічної обґрунтованості та доцільності планових показників проекту бюджету при його проходженні по всіх стадіях законодавчого процесу - від складання проекту закону (рішення) про бюджет відповідного територіального рівня до прийняття нормативного правового акта. Від повноти контрольних та експертних заходів законодавчих (представницьких) органів влади на цьому етапі бюджетного процесу залежить достовірність показників відповідних проектів законів про бюджетах і обґрунтованість (адекватність) бюджетних потреб, визначених фінансовими органами виконавчої влади, а також бюджетних коштів, розподілених між одержувачами.

Стосовно до федерального бюджету попередній контроль здійснюється в ході законотворчої діяльності палат Федеральних Зборів РФ щодо прийняття проекту федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період. Основний обсяг контрольних заходів здійснює Державна Дума, що забезпечує в ході трьох читань законопроекту всебічний аналіз і перевірку його положень. Провідне значення при цьому відводиться Комітету Державної Думи з бюджету і податків, розглядає проект закону про федеральному бюджеті в повному обсязі, а також відповідним профільним комітетам, на яких покладається аналіз положень законопроекту виходячи з їх спеціалізації.

У відповідності з певними БК етапами проходження проекту федерального закону про федеральному бюджеті в Державній Думі попередній контроль здійснюється в декількох напрямках:

1) перевірка повноти бюджетної документації. Уряд РФ одночасно з внесенням на розгляд проекту закону про федеральному бюджеті зобов'язана представити весь комплекс супутньої йому фінансової документації. На підставі розглянутої документації Комітет Державної Думи по бюджету дає висновок про відповідність поданих документів та матеріалів вимогам ст. 192 БК;

2) оцінка концепції бюджету та його основних фінансових характеристик. Проект федерального закону про федеральному бюджеті проходить експертизу в комітетах Державної Думи за основними його показниками. На підставі висновків відповідних комітетів-співвиконавців та інших учасників бюджетного процесу Комітет Державної Думи по бюджету готує висновок, який подається їм у доповіді Державній Думі;

3) експертиза проекту бюджету по головних адміністраторів доходів, головним адміністраторів джерел фінансування дефіциту бюджету, елементів бюджетної класифікації РФ і т. д. Комітет Державної Думи по бюджету здійснює перевірку відповідності витрат федерального бюджету за елементами функціональної класифікації видатків бюджетів РФ і поданих до них учасниками бюджетного процесу поправок загального обсягу витрат федерального бюджету. Комітет Державної Думи по бюджету проводить експертизу поданих поправок, готує зведені таблиці поправок по елементах функціональної класифікації видатків бюджетів РФ і направляє їх у відповідні профільні комітети. Розгляд поправок паралельно проводиться в Комітеті Державної Думи з бюджету і відповідному профільному комітеті. Перевірка проекту закону про федеральному бюджеті в цілому (за всіма його видатковими статтями, дохідних джерел і джерел фінансування дефіциту бюджету) здійснюється в ході його розгляду Державною Думою в третьому читанні, а також при його розгляді Радою Федерації.

У Раді Федерації провідне значення при здійсненні попереднього контролю за достовірністю проекту федерального закону про федеральному бюджеті належить Комітету Ради Федерації по бюджету, який бере участь у попередньому її розгляді Державною Думою і забезпечує його розгляд Радою Федерації.

Поточний контроль законодавчих (представницьких) органів проявляється в ході розгляду окремих питань виконання бюджетів на засіданнях комітетів, комісій, робочих груп законодавчих (представницьких) органів в ході парламентських слухань у зв'язку з депутатськими запитами.

Оскільки виконання прийнятого закону про бюджет передбачає суворе втілення його планових нормативів у процесі акумуляції та розподілу державного (муніципального) фонду грошових коштів, то поточний контроль законодавчих (представницьких) органів спрямований на відстеження всіх фінансових процесів за виконанням бюджету та перевірку всіх змін бюджетного законодавства, внесених для усунення дисбалансів та фінансових порушень.

Основним джерелом інформації про діяльність виконавчих органів влади щодо збору доходів та здійснення видатків з бюджету відповідного територіального рівня є інформація і документи, що надаються за запитом законодавчих (представницьких) органів органами, які виконують бюджет. Отримані інформація та документи обговорюються на засіданнях комітетів і комісій, також розглядаються результати перевірок та вжиті по них рішення.

Законодавчі (представницькі) органи мають право створювати контрольні органи, які проводять за їхніми запитами контрольні заходи за відповідними напрямами бюджетної діяльності. Наприклад, згідно з Законом про Рахункову палату обов'язкове включення в плани та програми роботи Рахункової палати РФ підлягають доручення Ради Федерації і Державної Думи, обігу не менше 1/5 від загального числа депутатів (членів) Ради Федерації або депутатів Державної Думи. Обов'язковому розгляду під час формування планів і програм роботи Рахункової палати РФ підлягають запити комітетів і комісій палат Федеральних Зборів РФ, депутатів (членів) Ради Федерації і депутатів Державної Думи. На підставі постанов

Ради Федерації і Державної Думи, а також за зверненням не менше 1/5 від загального числа депутатів (членів) Ради Федерації і депутатів Державної Думи можуть проводитися позапланові контрольні заходи.

Стаття 20 Закону про Рахункову палату зобов'язує Рахункову палату РФ на підставі доручень Ради Федерації або Державної Думи, оформлених відповідними постановами, запитів комітетів і комісій Ради Федерації і Державної Думи, запитів депутатів (членів) Ради Федерації і депутатів Державної Думи здійснювати з питань, що входять до її компетенції, підготовку і подання висновків або письмових відповідей.

Виконуючи законодавчо покладені обов'язки, Рахункова палата щокварталу подає Федеральним Зборам РФ оперативний звіт про хід виконання федерального бюджету. У ньому наводяться фактичні відомості про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з затвердженими федеральним законом про федеральному бюджеті на поточний рік показниками за минулий період, квартал. Рахункова палата РФ інформує Раду Федерації і Державну Думу про результати проведених ревізій і перевірок, виявлені порушення закону, збиток, завданий державі.

Щодо виконання бюджетів усіх територіальних рівнів ст. 264.2 БК встановлено правило, згідно з яким звіт про виконання федерального бюджету, бюджету суб'єкта РФ, місцевого бюджету за перший квартал, півріччя і дев'ять місяців поточного фінансового року затверджується відповідно Урядом РФ, вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта РФ, місцевою адміністрацією і направляється у відповідний законодавчий (представницький) орган і створений ним орган державного (муніципального) фінансового контролю. Реалізація названих обов'язків дозволяє законодавчим (представницьким) органам влади вимагати від органів виконавчої влади відповідних пояснень, а також офіційно виносить оцінку діяльності органів, які виконують бюджети.

Подальший контроль здійснюється в ході розгляду і затвердження звітів про виконання бюджетів.

Законодавчий (представницький) орган влади розглядає у формі проекту відповідного закону звіт про виконання бюджету, підготовлений органом, виконуючим бюджет. До початку розгляду звіту контрольними органами представницької гілки влади проводиться його зовнішня перевірка. За результатами розгляду річного звіту про виконання бюджету законодавчий (представницький) орган влади приймає або відхиляє закон (рішення) про бюджет.

Важливим інструментом контролю законодавчих (представницьких) органів за діяльністю виконавчої влади в бюджетній сфері є спеціально утворені органи парламентського контролю (аудиту): Рахункова палата РФ, контрольні палати, інші органи законодавчих (представницьких) органів. Законодавчі (представницькі) органи формують дані структури і виступають їх безпосередніми замовниками для перевірки і оцінки діяльності учасників бюджетного процесу з питань законності і ефективності розпорядження бюджетними коштами, а також достовірності поданих бюджетних звітів.

Частина 5 ст. 101 Конституції встановлює, що для здійснення контролю за виконанням федерального бюджету Раду Федерації і Державна Дума утворюють Рахункову палату РФ. Статус, склад, повноваження Рахункової палати РФ закріплені в Законі про Рахункову палату. Слід зазначити, що це єдиний правовий акт федерального рівня, що регулює діяльність спеціалізованого органу державного фінансового контролю.

У відповідності з Законом про Рахункову палату " Рахункова палата є постійно діючим органом державного фінансового контролю, підзвітний Федеральним Зборам РФ. Рахункова палата РФ вирішує наступні завдання:

o організовує і здійснює контроль за своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів за обсягами, структурі та цільовим призначенням;

o визначає ефективність та доцільність видатків державних коштів і використання федеральної власності;

o оцінює обґрунтованість дохідних і видаткових статей проектів федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів;

o проводить фінансову експертизу проектів федеральних законів, а також нормативних правових актів федеральних органів державної влади, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок коштів федерального бюджету, або що впливають на формування та виконання федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;

o аналізує виявлені відхилення від встановлених показників федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів і готує пропозиції, спрямовані на їх усунення, а також на вдосконалення бюджетного процесу в цілому.

У процесі реалізації поставлених завдань Рахункова палата РФ здійснює контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, інформаційну та іншу діяльність.

Рахункова палата РФ щорічно представляє в Державну Думу висновок на проект федерального бюджету, а також вносить пропозиції щодо коригування тих чи інших бюджетних показників при його обговоренні у Державній Думі. Вона регулярно представляє Раді Федерації та Державній Думі інформацію про хід виконання федерального бюджету і результати проведених контрольних заходів. На основі отриманих оперативних даних проведеного аналізу відхилень від показників федерального бюджету, підготовлених пропозицій щодо їх усунення складається щоквартальний (наростаючим підсумком) оперативний звіт про виконання федерального бюджету за три, шість, дев'ять та дванадцять місяців. Такий звіт після затвердження Колегією Рахункової палати РФ направляється палатам Федеральних Зборів РФ.

Рахункова палата РФ готує висновок на проект представляється Урядом РФ у Державну Думу федерального закону про виконання федерального бюджету за минулий рік, а також може вносити пропозиції про підвищення ефективності витрат державних коштів, використання федеральної власності, вдосконалення бюджетного процесу в цілому.

При реалізації контрольно-ревізійної діяльності Рахункова палата РФ у відповідності зі ст. 15 Закону про Рахункову палату проводить комплексні ревізії і тематичні перевірки, які здійснюються за місцем розташування об'єктів, що перевіряються. Терміни, обсяги і засоби їх проведення встановлюються самої Рахункової палатою РФ. У ході проведення ревізій та перевірок на основі документального підтвердження законності виробничо-господарської діяльності, достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності визначаються своєчасність і повнота взаємних платежів об'єкта, що перевіряється, і державного бюджету. За підсумками проведення ревізії або перевірки складається звіт.

За результатами проведених контрольних заходів Рахункова палата направляє органам державної влади РФ, керівникам підприємств, що перевіряються, установ і організацій подання для вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування завданих державі збитків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства РФ і безгосподарності.

При виявленні на об'єктах, що перевіряються порушень у господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдають державі прямий безпосередній збиток і потребують у зв'язку з цим невідкладного припинення, а також у випадках навмисного або систематичного недодержання порядку і термінів розгляду подань Рахункової палати РФ, створення перешкод для проведення контрольних заходів Рахункова палата РФ має право давати адміністрації підприємств, що перевіряються, установ і організацій обов'язкові для виконання приписи.

При неодноразовому невиконанні або неналежному виконанні приписів Рахункової палати РФ Колегія Рахункової палати РФ може за погодженням з Державною Думою прийняти рішення про призупинення всіх видів фінансових, платіжних і розрахункових операцій за рахунками підприємств, що перевіряються, установ і організацій.

Саме перевірки, об'єднані у єдиний комплекс на основі загальної тематики, дозволяють всебічно вивчити різні питання і проблеми формування і виконання федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів, фінансово-господарської діяльності об'єктів, що перевіряються. Контрольні повноваження Рахункової палати поширюються на всі органи державної влади Російської Федерації, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи незалежно від видів і форм власності, якщо вони одержують, перераховують, використовують кошти з федерального бюджету або використовують федеральну власність або управляють нею, а також мають надані федеральним законодавством або федеральними органами державної влади податкові, митні й інші пільги і переваги.

Таким чином, всі види діяльності, які здійснює Рахункова палата РФ, тісно пов'язані між собою і є по своїй суті контрольними, так як спрямовані на вирішення та досягнення завдань і цілей фінансового контролю, поставлених перед Рахункової палати РФ як спеціалізованим державним контрольним органом.

В даний час традиційний фінансовий контроль Рахункової палати РФ за виконанням федерального бюджету доповнюється не менш важливим його видом - аудитом ефективності. Відповідно до стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (ИНТОСАИ) аудит ефективності використовується в якості інструменту оцінки ефективності, результативності і економічності бюджетних програм, їх впливу на соціально-економічне становище країни і окремих регіонів. Аудит ефективності не передбачає будь-якої оцінки доцільності прийнятих соціальних та економічних рішень, що вимагають витрачання бюджетних коштів. Він націлений на надання об'єктивної інформації про реалізації поставлених завдань, розроблення рекомендацій щодо можливої коригування заявлених цілей чи засобів їх досягнення в разі виявлення недостатності їх фінансового та ресурсного забезпечення, а також оцінку досягнутих результатів діяльності з точки зору ефективності здійснених витрат.

В цілях здійснення бюджетного контролю законодавчі (представницькі) органи державної влади та місцевого самоврядування утворюють контрольно-рахункові палати суб'єктів РФ і муніципальних утворень. Основи правового статусу названих органів встановлені Законом про контрольно-рахункових органів.

Основною ідеєю цього Закону є забезпечення єдності правового статусу контрольно-рахункових органів суб'єктів РФ і муніципальних утворень, нормативно-правової бази організації їх діяльності, а також взаємодії з Рахунковою палатою РФ при неухильному дотриманні принципу федералізму в побудові нашої держави.

В Законі з дотриманням принципу федералізму в частині створення власної системи органів державної влади в суб'єктах РФ і принципу самостійності місцевого самоврядування врегульовані лише основні засади створення та організації діяльності інституту регіональних і муніципальних контрольно-рахункових органів. Але при цьому для суб'єктів РФ і муніципальних утворень у рамках названого Закону визначено напрямок подальшого розвитку правових основ організації та діяльності контрольно-рахункових палат.

У ст. 4 Закону про контрольно-рахункових органах знайшли відображення положення Римської декларації керівних принципів контролю (Ліма, 1977 р.), що встановлюють такі принципи діяльності вищих органів фінансового контролю: законність, незалежність, об'єктивність, плановість, компетентність, оперативність, доказовість і гласність, дотримання професійної етики. Крім того, цей Закон визначає, що діяльність контрольно-рахункових органів повинна відповідати принципу ефективності. Інакше кажучи, в суворій відповідності з положеннями правової держави вимога ефективності пред'являється не тільки до підконтрольним суб'єктам, але і до самого перевіряючому органу. Тільки при такому законодавчому підході можлива реалізація основної мети державного аудиту - виявлення, попередження та усунення фактів незаконного, нецільового, неефективного використання державних фінансових ресурсів і державної власності, забезпечення відкритості та прозорості виконання державних бюджетів, сприяння соціально-економічному розвитку країни.

Одним із головних завдань фінансової політики держави є встановлення механізму здійснення зовнішнього фінансового контролю таким чином, щоб він міг забезпечити захист прав і законних інтересів усіх суб'єктів фінансово-бюджетних відносин і в той же час реально гарантувати наведення порядку в даних відносинах та притягнення винних до відповідальності. У цих цілях у ст. 9 Закону про контрольно-рахункових органах визначені основні повноваження контрольно-рахункових органів. Для належного здійснення посадовими особами контрольно-рахункових органів своїх посадових повноважень встановлено їхні права та обов'язки.

Так, посадові особи контрольно-рахункових органів мають право безперешкодно входити на територію і в приміщення, займані перевіряються органами і організаціями, мати доступ до їх документів і матеріалів, знайомитися з усіма необхідними документами, що стосуються фінансово-господарської діяльності, що перевіряються органів і організацій, вимагати від керівників та інших посадових осіб перевіряються органів і організацій подання письмових пояснень за фактами виявлених порушень, а також вносити подання та направляти приписи у визначених законопроектом випадках (ст. 16).

Однією з гарантій здійснення посадовими особами контрольно-рахункових органів покладених на них повноважень є передбачена ст. 15 Закону про контрольно-рахункових органах обов'язок органів державної влади та державних органів суб'єктів РФ, органів управління державними позабюджетними фондами, органів місцевого самоврядування та муніципальних органів, організацій, а також територіальних органів федеральних органів виконавчої влади і їх структурних підрозділів у визначені законами суб'єктів РФ терміни подавати інформацію, документи і матеріали, необхідні для проведення контрольних і експертно-аналітичних заходів.

Згідно п. 4 вищеназваної статті неподання або несвоєчасне подання зазначеними органами і організаціями в контрольно-рахункові органи за їх запитами інформації, документів та матеріалів, а також подання їх не в повному обсязі або подання недостовірних відомостей, документів і матеріалів тягне за собою відповідальність, встановлену законодавством РФ і (або) законодавством суб'єктів РФ.

Зважаючи широких повноважень контрольно-рахункових органів аналізованим Законом встановлюються гарантії прав перевіряючих органів і організацій. Так, ст. 17 закріплює обов'язок контрольно-рахункових органів доводити до відома керівників перевіряються організацій акти, складені під час або після завершення контрольних заходів. Представлені у визначений законами суб'єкта РФ нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень) термін пояснення і зауваження керівників перевіряються організацій додаються до акта і надалі є його невід'ємною частиною.

Важлива конституційна гарантія дотримання прав і свобод людини і громадянина - право на державний захист. Розвиваючи положення Конституції, названа стаття Закону про контрольно-рахункових органах наділяє державні органи суб'єкта РФ (органи місцевого самоврядування) та інші організації, посадові особи, громадян правом звернутися зі скаргою на дії (бездіяльність) контрольно-рахункового органу в законодавчий (представницький) орган.

Важливою ідеєю цього Закону є забезпечення незалежності контрольно-рахункових органів та їх посадових осіб. Контрольно-рахункові органи володіють організаційної і функціональної незалежністю, здійснюють свою діяльність самостійно, їх діяльність не може бути припинена (ст. 3).

Контрольно-рахункові органи виведені зі складу законодавчих органів суб'єктів РФ і наділені правами юридичної особи. Беручи до уваги конституційний принцип самостійності функціонування органів місцевого самоврядування, названий Закон встановлює, що контрольно-рахунковий орган муніципального освіти може мати права юридичної особи. Вказівка на даний елемент правового статусу повинно міститися в статуті і (або) нормативному правовому акті представницького органу муніципального освіти.

Посадові особи контрольно-рахункових органів володіють професійною незалежністю, також підлягають державному захисту відповідно до законодавства РФ про державну захисту суддів, посадових осіб правоохоронних і контролюючих органів та іншими нормативними правовими актами РФ (ст. 8 Закону про контрольно-рахункових органах).

Важливою гарантією незалежності контрольно-рахункових органів є законодавчо встановлений порядок матеріального забезпечення їх діяльності. Фінансування контрольно-рахункового органу суб'єкта РФ здійснюється за рахунок коштів бюджету суб'єкта РФ, а фінансування контрольно-рахункового органу муніципального освіти - за рахунок коштів місцевого бюджету. Фінансування контрольно-рахункових органів повинно передбачатися в обсязі, що дозволяє забезпечити можливість реалізації покладених на них повноважень (ст. 20).

Враховуючи федеративну природу Російського держави, Закон про контрольно-рахункових органах виходить з того, що при проведенні контролю за ефективністю і законністю витрачання фінансових коштів, отриманих з регіонального бюджету, і використання державної власності суб'єктом РФ перевага в праві проведення контрольних заходів повинно залишатися за регіональними контрольно-рахунковими органами. Разом з тим проведення даних заходів можливе спільно з Рахунковою палатою РФ і повинна мати місце в тих випадках, коли цього вимагають об'єктивні обставини.

Таким чином, розглянутий Закон закріплює єдину державну позицію в області розвитку незалежного зовнішнього фінансового контролю на регіональному та муніципальному рівнях. Діяльність регіональних і муніципальних контрольно-рахункових палат сприяє підвищенню ефективності контролю за використанням суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями фінансово-бюджетних коштів.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Бюджетний контроль, здійснюваний органами виконавчої влади
Заходи соціальної підтримки, що здійснюються органами державної влади суб'єктів РФ
Нормативні правові акти державних органів законодавчої і виконавчої влади суб'єктів РФ.
Бюджетний контроль
Представницькі органи влади
Законодавчі органи влади
Організація бюджетного контролю
Заходи соціальної підтримки, здійснюються федеральними органами державної влади
Представницький орган муніципального освіти
Відповідальність глави муніципального освіти перед представницьким органом
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси