Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Росія напередодні петровських реформ. Нові явища в системі державного управління. Криза станової моделі державного управління в кінці XVII ст.

Процес бюрократизації державного управління у другій половині XVII ст. був безпосередньо пов'язаний з відбувалися в цей період змінами в структурі "служилого стану". Прямим наслідком суттєвих змін в положенні основних верств російського суспільства, що відбулися під впливом опричнини і особливо Смутного часу, стали насамперед криза і розпад традиційної еліти - боярської аристократії. Якщо раніше Боярська дума була центром політичних домагань знатних боярських (княжих) пологів, які претендували на рівну з царем частку влади, то тепер відбувається свого роду "демократизація" правлячої еліти. С. Ф. Платонов дуже точно визначив характер цих змін, порівнюючи вплив опричнини і Смути на становище російської аристократії з тим, чим були, за його словами, війни Червоної та Білої троянд для аристократії Англії: вона зазнала таку спад, що повинна була сприйняти в себе нові, в якійсь мірі демократичні елементи, щоб не змарніти зовсім. Старі боярські прізвища були або знищені в роки опричного терору, або "скудели" і розорялися, на їх місце висувалася нове боярство, зобов'язане своїм становищем службою цареві і, зокрема, нової династії Романових. Разом з тим роки опричнини і Смути сприяли піднесенню дворянства, яке з часом перетворюється в замкнуте привілейований стан і починає грати керівну роль в управлінні.

Важливою віхою в зміцненні позицій дворянства стало прийняття Соборного уложення 1649 р. Новий звід законів приймався в умовах нової розстановки сил па верхніх поверхах управління і, по суті, знаменувало остаточний поворот у політиці центральної влади в бік посилення самодержавства і його головної опори - дворянства і бюрократії. Обмеживши права і привілеї боярства, уряд одночасно забезпечувало умови дворянського стану підніматися по службі і приймати все більшу участь у справах держави. При цьому в новому законодавстві юридично закріплювалося наказне початок в системі державного управління, що створювало правову основу для подальшого розвитку державної бюрократії.

У XVII ст. наказне початок впроваджується в усі сфери державного управління. Дослідники звертають увагу на ряд нових явищ у системі державної влади і управління, позначених з другої половини XVII ст.: поряд з тривалими традиціями васальної (переважно військової) служби цареві зростає значення служби як "наказовий роботи", пов'язаної з виконанням професійних обов'язків у державних установах. Тим самим закладаються основи для формування в Росії державної цивільної служби як особливого виду професійної діяльності.

У зазначений період відбувається подальше ускладнення структури апарату наказових відомств, розвивається процес посадової диференціації всередині дьяческой і подьяческой середовища (поділ дьяков в рамках однієї установи на "великих" і "інших", подьяческой групи - на піддячих "з приписью" і піддячих "з правої" (з правом посвідчувати документи) і т. д.). Одночасно з цим поступово починає змінюватися сам погляд на державну службу, що знайшло своє вираження спочатку зближення, а потім і злиття (вже при Петрові I) понять "государ" і "держава". Характерно, що вже в Соборному уложенні 1649 р. цілком виразно була сформульована установка на пріоритет державних інтересів та необхідність дотримання, кажучи сучасною мовою, принципу неупередженості в діяльності наказової бюрократії ("делати государеві справи, не стыдяся особи сильних"), тобто тих засад, які складають основу сучасної державної служби.

Установка на служіння загальному благу, службу Батьківщині і державі з часом стає основним принципом і основним завданням державного управління. Цьому завданню повинна була підкорятися і вся діяльність наказових служб. Скасування місництва в 1682 р. при царі Федорі Алексеевиче, на думку багатьох, - явище того ж порядку. Вона стала можливою завдяки утверждавшимся нових поглядів на сутність державної служби, в основу якої був покладений принцип суспільної користі, державного інтересу. Одночасно уряд закладало передумови для зміни самого принципу комплектування апарату державних установ не по знатності походження, а знанням і здібностям, за службової придатності.

Іншою не менш важливою особливістю державно-політичного розвитку Росії у другій половині XVII ст. слід вважати розпочатий процес формування органів поліції в системі державного управління і становлення поліцейського права. Ця тенденція була властива більшості європейських держав того часу, набували форму абсолютних монархій. У науковій літературі ці нові явища в системі державної влади і управління позначаються терміном "полицеистика" і зв'язуються з зміною і розширенням функцій держави в Новий час: на відміну від колишніх переважно охоронних завдань, спрямованих на забезпечення зовнішньої безпеки, державна влада зосереджується на внутрішньому управлінні.

В цілому полицеистика означала перехід до правового регулювання державного управління, який знайшов своє втілення в появі у другій половині XVII ст. у багатьох країнах Європи (Франції, Пруссії, Австрії) і в Росії склепінь поліцейського законодавства. У більше вузькому, прикладному значенні полицеистика ототожнювалася з усім внутрішнім (поліцейським) управлінням в державі.

Своєрідність полягала в тому, що в умовах відносної слабкості державних інститутів сформувалися в Європі централізовані держави, прагнучи поставити під свій контроль різні сфери життя суспільства, змушені були шукати опору в розвитку поліцейського апарату. При простоті управління, характерною для більшості держав того часу, саме поліцейська діяльність повинна була компенсувати слабкість інстуціональних підстав державної політики, а сама поліція не ототожнювалася стільки з конкретною установою, скільки з більш широкою функцією державного управління. Метою поліцейської діяльності було забезпечення державної безпеки та добробуту суспільства, і тому в юридичній практиці того часу вона позначалася термінами "благочиння" (охорона спокою і безпеки в державі) та "благоустрій" (забезпечення розвитку народу, його збагачення, множення, освіта, культурне зростання). У той же час в умовах новонароджуваного абсолютизму, прагнув виступати по відношенню до суспільства в ролі опікуна, охоронця громадського порядку і охоронця моралі, функції поліції набували необмежений характер: поліція не тільки за всім спостерігала, і безперешкодно втручалася в усі сфери життєдіяльності суспільства.

З метою створення правової основи для поліцейської діяльності держави у більшості європейських країн була проведена реформа поліції, з'являються перші поліцейські кодекси як закони про благоустрій та благочинні. У Росії значення подібного кодексу мав виданий в 1649 р. за царя Олексія Михайловича "Наказ про градском благочинні", що встановлювала норми, спрямовані на охорону громадського порядку в столиці. Тим самим було покладено початок формуванню поліцейського права в Росії. Пізніше, за Петра I, засновуються перші поліцейські посади і поліцейські установи. Паралельно з цим спочатку в західних країнах, з'являються перші наукові праці з поліцейському (державному) праву, виникає наука про поліцію (тобто про державне управління). У Росії напрям полицеистики в государственноуправленческой думки було представлено працями Ю. Крижанича, автора відомого політичного трактату "Политичны думи або Розмови про владетельству" (1663), обгрунтував принципи "науки про управління народом", і І. Т. Посошкова, написав не менш відома праця - "Книги про вбогість і багатство" (1726).

На кінець XVII ст. посилюються кризові явища в господствовавшем більше двох століть у Росії становому порядку управління суспільством, і усе більш чітко виявляються тенденції до абсолютизму, еволюції самодержавства в бік абсолютної монархії.

Хоча процес переходу до абсолютної монархії в Росії значно відрізнявся від аналогічних процесів в країнах Західної Європи, і багато питань, пов'язаних з цим процесом (особливо в частині співвідношення понять "самодержавство" і "абсолютизм"), залишаються дискусійними, можна намітити основні віхи трансформації старого політичного порядку в новий, остаточно утвердився при Петрі I.

До числа основних характеристик абсолютизму поряд з необмеженою владою монарха прийнято відносити наявність розгалуженого бюрократичного апарату, постійної армії і поліції, всеосяжної системи державного оподаткування, єдиної системи законодавства. У цій системі відносин монарх виступає в якості єдиного джерела законодавчої і виконавчої влади, яка здійснюється безпосередньо залежними від нього чиновниками, централізація держави досягає свого найвищого ступеня. Церква також перетворюється в інструмент державної політики, підпорядковується державі. У Росії процес переходу до абсолютної монархії зайняв тривалий час і супроводжувався подальшим посиленням самодержавної влади царя у другій половині XVII ст., поступовим відмиранням Земських соборів як станово-представницьких установ, зміною складу і поступовим падінням політичного значення Боярської думи, еволюцією наказовій системи управління, формуванням регулярної армії.

Вже за царя Олексія Михайловича відбувається помітне падіння ролі Боярської думи в системі вищого управління державою. Хоча Боярська дума продовжувала грати роль політичного центру Московської держави, зміцніле самодержавство все менше вважається з думкою свого вищої ради, яким була Боярська дума па протягом всього XVI століття і більшої частини XVII ст., а до початку XVIII ст. його засідання беруть переважно церемоніальний характер. Паралельно з цим все більший вплив на політику надає найближче оточення царя, його особисті радники, так звані "ближні думи". Ще в середині XVII ст. був створений Наказ таємних справ, що представляв собою особисту канцелярію царя, з допомогою якої цар міг вирішувати державні питання, минаючи Боярську думу. У перші роки правління Петра I поруч з Боярської думою виникає так звана "конзилия міністрів", що складалася з вузького кола сановників, що виконували в відсутність царя розпорядчу функцію по всіх справах внутрішнього управління.

В останній чверті XVII ст. завершується централізація наказової системи. Отримує подальший розвиток почався ще раніше процес об'єднання і укрупнення наказів, керівна роль в яких переходить у руки близьких до царя осіб. Вчені звертають увагу на зроблену в 1680-ті рр. спробу об'єднання всіх питань фінансового характеру в укрупненому наказ Великої скарбниці, що в перспективі готував перехід у фінансовому управлінні від територіального до системного принципу. Аналогічні заходи були вжиті з метою концентрації вотчинних і помісних справ в Помісному наказі, а справ про службу в Розрядному.

Іншим не менш важливим свідченням розпочатого процесу трансформації станово-представницької монархії в монархію абсолютну стало падіння значення Земських соборів. В історичній літературі існує думка, згідно з яким основним винуватцем зміни урядового погляду на Земські собори був патріарх Никон, негативно отнесшийся до прийнятого Земським собором 1648-1649 рр. Соборного уложення і навіть називав цей документ "проклятої книгою", протизаконно встановленої всупереч царським намірам земськими представниками. Приводом для припинення діяльності соборів стали дедалі частіші з кінця 1640-х рр. пропозиції з місць про скликання Земських соборів але бажанням населення ("за челобитным")1, що, на думку уряду, являло пряму загрозу царського самодержавства. В цих умовах патріарху Никону не становило праці схилити царя відмовитися від практики скликання Земських соборів, "умаляющих царський гідність".

У другій половині XVII ст. діяльність Земських соборів поступово припиняється. Одним з останніх був Земський собор 1653 р. Він був скликаний у зв'язку з вирішенням питання про приєднання України до Росії і мав характер общесословного наради. Хоча і в наступний період влада нерідко радилася з представниками окремих станів, це вже не мало нічого спільного з становим представництвом у його колишньому значенні, роль таких нарад в основному була чисто формальною. У 1681 - 1682 рр. в кінці правління царя Федора Олексійовича був скликаний Земський собор, який прийняв важливе рішення про скасування місництва. Однак на цьому, власне, і закінчується історія станово-представницьких органів у Росії.

Друга половина XVII ст. в Росії відзначена новими явищами у сфері культури і розвитку суспільно-політичної думки. Поряд з тривалими традиційними засадами і ментальністю помітно посилювався вплив західних ідей і цінностей, які отримували поширення в середовищі освіченого російського суспільства. Передова думка шукала адекватні відповіді на злободенні питання сучасності, поставлені перед Росією в Новий час, виникали дискусії про "старине" і "новизни". Російське суспільство вперше всерйоз замислюється про те, чи може "свята Русь", зберігаючи свою самобутність, модернізуватися, запозичувати досягнення і вчитися у передових європейських країн або ж вона повинна залишатися самодостатньою, закритою від латинського" Заходу.

Саме в цей час підспудно починається процес секуляризації, змирщення культури, в елітарному суспільній свідомості зароджуються і посилюються ідеї десакралізації та раціоналізації державної влади. Хоча протистояння "чужого" Заходу і пов'язане з цим прагнення зберегти в недоторканності старі ідеали продовжували як і раніше, визначатиме протягом життя в російському суспільстві, практичні потреби країни змушували уряд звертатися до західного досвіду, кликати іноземцев. Ніколи раніше московські люди, писав С. Ф. Платонов, "не зближувалися з західними європейцями, не переймали у них так часто різних дрібниць побуту, не переводили стільки іноземних книг, як у XVII столітті".

Відомо, що в Посольському наказі, утвореному установі того часу, разом з політичними новинами з західних газет переводили для царя цілі книги. Поки що це були переважно керівництва прикладних знань. Але вже з'являється па сцені московської життя нова порода людей, теоретиків і практичних діячів, глибоко осмысливавших і розуміють практичну користь творчого використання європейських цінностей. Одним з таких людей був талановитий дипломат і адміністратор, начальник Посольського наказу Афанасій Лаврентійович Ордін-Нащокін (1642-1680), реформаторські плани якого дали підстави С. М. Соловйову вважати його "предтечею Петра Великого. Чудово освічена людина (знав латинську, німецьку і польську мови), ініціатор і автор згадуваного нами раніше Новоторгового статуту, він був добре знайомий і високо цінуй;! західну культуру, що, однак, не заважало йому рішуче виступати проти чисто зовнішніх запозичень і наслідувань західному побуті. З інших практичних діячів, що належали до "західникам" і були послідовниками Ордина-Нащокіна, слід назвати боярина Артамона Сергійовича Матвєєва, також дипломата і поборника освіти, наважився завести домашній театр і убедившего царя Олексія Михайловича виписати з-за кордону акторів, а також князя Василя Васильовича Голіцина, що зіграв видатну роль у російській політиці кінця XVII ст.

Хоча запозичення західних зразків політики і культури йшли в цей час спонтанно, без певної системи, задовольняючи лише приватні практичні потреби держави (пристрій, наприклад війська за європейським зразком за царя Олексія Михайловича), в цілому вони служили джерелом багатьох нововведень у різних сферах життя в Московській державі. У перспективі це вело до зміни самого типу культури російського суспільства, створювало умови для подальшої модернізації Росії. Однак для успіху встала на порядок денний реформації країни потрібен був почин верховної влади, і потрібна була політична воля, недолік якої у московських государів XVII ст. з лишком компенсував у XVIII ст. Петро I.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Державна влада і управління в Росії в XVII ст. Еволюція станової моделі державного управління і початок формування інститутів абсолютизму
Петровська раціоналізація державного управління і формування патерналістського військово-бюрократичної держави в Росії в першій половині XVIII ст.
Проблема реформ в урядовій політиці Росії і пошуки шляхів вдосконалення національної моделі державного управління в першій половині XIX ст.
Зміни в державному управлінні та розвиток радянської державності в 1950-1980-ті рр .. Причини кризи радянської системи управління
Криза політичної системи та еволюція державної влади і управління в 1900-1917 рр.
Реформи державного управління в історії Росії. Закономірності і особливості модернізації суспільства
Перетворення місцевого управління і створення органів міського самоврядування. Підсумки і наслідки петровських реформ
Реформа державного управління
ВІДРОДЖЕННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ І СТАНОВЛЕННЯ СУЧАСНОЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ (1991-2012 рр..)
Влада і суспільство при Миколі I: новий етап бюрократизації державного управління. Спроби реформ адміністративної системи
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси