Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Конституція 1936 р. і реорганізація системи державного управління на засадах командно-бюрократичного централізму

Зазначені вище особливості розвитку радянського державного ладу, пов'язані з почався в кінці 1920-х рр. процесом формування адміністративно-командної системи управління і посиленням тоталітарних тенденцій, повною мірою проявилися в 1930-е рр., визначивши на багато десятиліть характер розвитку радянського суспільства. Прийнята VIII Надзвичайним Всесоюзним з'їздом рад 5 грудня 1936 р.) Конституція СРСР оголосила про завершення побудови основ соціалізму, формуванні единоукладной планової економіки і затвердження соціалістичної власності як основи радянського ладу, розгром куркульства і перемоги колгоспного ладу. Спираючись на які сталися в радянському суспільстві зміни, влада заявляла про свій намір будувати управління суспільством на базі демократичних (а не класових) принципів, грунтуючись на положеннях нової Конституції. Були скасовані існуючі в перших радянських конституціях обмеження у виборчих правах, вводилося загальне пряме рівне виборче право, що, однак, не змінювало суті справи в умовах збереження однопартійної системи, не передбачало проведення альтернативних виборів.

Конституція 1936 р. внесла суттєві зміни в систему вищих органів влади. Припинила існування колишня система з'їздів рад. Вищим органом державної влади стала Верховна Рада СРСР, перші вибори до якого були проведені в грудні 1937 р. В коло його повноважень входило: прийняття та внесення змін у Конституцію СРСР, затвердження державного бюджету та державних планів економічного і соціального розвитку, прийняття до складу СРСР нових республік, утворення нових автономних республік і автономних областей.

За аналогією з колишнім союзним Цвк Верховна рада СРСР складався з двох рівноправних палат - Ради Союзу і Ради національностей, в рівній мірі наділених правом законодавчої ініціативи. Члени Ради Спілки обиралися від усього населення країни за виборчими округами, члени Ради національностей - по нормі встановлюється: 32 депутати від кожної РСР, 11 депутатів - від автономної республіки, 5 - від автономної області, 1 - від автономного округу. Основною формою роботи Верховної ради СРСР були сесії, що скликалися згідно з Конституцією два рази в рік. Верховна рада СРСР на спільному засіданні обох палат обирав Президію Верховної ради СРСР у складі 37 осіб (Голови, 11 заступників у відповідності з кількістю союзних республік, секретаря і 24 членів Президії). У його функції входили: скликання сесій Верховної ради, тлумачення законів, видання указів, розпуск палат і призначення нових виборів. У новій Конституції передбачалися процедури, що забезпечують узгоджену взаємодію палат Верховної ради СРСР. При виникали розбіжності між палатами створювалася погоджувальна комісія на паритетній основі. У разі якщо палати і після цього не приходили до єдиної думки, Президія Верховної ради СРСР міг розпустити Верховну раду і призначити нові вибори (проте таких прецедентів пі разу не було). На відміну від Верховної ради СРСР, верховні ради союзних республік не були двопалатними, тому національні меншини цих республік могли відстоювати свої інтереси тільки через Рада національностей Верховної ради СРСР.

Вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади і управління залишався Рада народних комісарів СРСР, який здійснював управління галузями народного господарства через наркомати, комітети і комісії. До повноважень уряду ставилися: здійснення контролю за виконанням народногосподарських планів та державним бюджетом, забезпечення суспільного порядку та ін. РНК утворювався Верховною радою СРСР і у своїй діяльності підзвітний Верховній раді та її Президії.

У відповідності з Конституцією 1936 р. була змінена також система місцевих рад. Колишні ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів були перетворені в ради депутатів трудящих. Скасовувалися з'їзди рад. Розпорядчими органами на місцях, як і раніше, були виконкоми рад, в руках яких знаходилася реальна влада.

Конституція 1936 р. порівняно з першою союзною конституцією істотно розширила повноваження загальносоюзних органів. Верховна рада СРСР завдяки наділенню його вдачею призначати слідчі та ревізійні комісії отримував можливість контролю над усім державним апаратом.

Однак головною відмінністю нової Конституції було законодавче закріплення в ній положення про керівну роль в політичній системі радянського суспільства Комуністичної партії (ст. 126 Конституції СРСР 1936 р.). що мала тепер державною владою не тільки де-факто, але й де-юре. Хоча владні повноваження партії не були прямо зафіксовані в статтях Конституції, були вміло замасковані винайденим сталінським керівництвом тезою осе '-керівної ролі", здійснюваної через комуністів і партійні комітети громадських і державних установ та закладів, це не могло приховати відбуваються в дійсності процесів. Державна влада в країні до середини 1930-х рр. перебувала цілком у руках вузького кола партійної еліти. Показово, що навіть правом висунення кандидатів на виборах до рад різних рівнів Конституція наділяла виключно партійні і керовані ними громадські організації. Всі прийняті вищими органами державно]'! влада нормативні правові акти, будь то рішення Верховної ради СРСР, його укази Президії або постанови Раднаркому СРСР, підлягали попереднього розгляду і санкціонувалися Політбюро ЦК партії. Цій же меті закріплення монопольного становища Комуністичної партії у системі влади та управління повинно було служити надання нового статусу ідеології марксизму-ленінізму, яка оголошувалася в новій Конституції не тільки партійну, але і одночасно офіційною, державною ідеологією.

У 1930-ті рр. завершується процес зрощування партійного та державного апарату. Це виражалося не тільки в остаточно виникло в цей час номенклатурному принципі підбору і розстановки кадрів на керівні пости в державі, обеспечивавшем особисту залежність призначуваних від тих, хто перебував нагорі управлінської піраміди. Партійним інстанціям поволі передавалися багато суто державні функції. Так, питання планування та організації виробництва вирішувалися не тільки в наркоматах або Держплані, а у галузевих відділах ЦК і Політбюро партії. При цьому отримала подальший розвиток практика поєднання партійних і державних посад. Переважна більшість партійної еліти і практично всі члени Політбюро перебували на чолі різних державних структур, займали керівні посади в уряді. Активно використовувалася також така форма партійного впливу па управління державою, як створення спільних партійно-державних органів (таких як ЦКК-РКИ, політвідділи в МТС, па підприємствах, у радгоспах і т. д.). Специфіку радянського ладу становило прийняття спільних партійно-державних нормативних актів - постанов ЦК ВКП(б) та Уряду СРСР, що мали силу закону. Нарешті, прикметою часу стало перетворення партійної символіки - червоного прапора та партійного гімну "Інтернаціонал" в офіційні державні символи.

Посилення ролі партії не обмежувалося її прагненням підпорядкувати своєму впливу державний апарат ("оволодіти держапаратом", як говорили в той час). Партія прагнула поставити під свою опіку масові громадські організації, з допомогою яких забезпечувався всеосяжний контроль над суспільством. Насамперед це стосувалося таких масових організацій, як профспілки і комсомол, посте1 юн по утрачивавших добровільний характер і потрапляли в пряме підпорядкування партії. Так, вже на початку 1930-х рр. ВЦРПС були передані державні функції скасованого наркомату праці, наслідком чого стало фактичне підпорядкування профспілкових організацій відповідним наркоматам і відомствам за профілем їх діяльності. З початку 1930-х рр. аж до 1949 р. з'їзди профспілок і всесоюзні профспілкові конференції не проводилися. Що стосується комсомолу, був найбільшою в СРСР молодіжною організацією, то його ідейно-виховна робота була повністю підпорядкована у 1930-ті рр. ідеологічному обґрунтуванню проводилося в країні політичного курсу.

У той же час 1930-ті рр. були відзначені рядом нових явищ у системі управління суспільством, на які часто не звертають уваги. Оголошений партією курс на прискорену індустріалізацію і здійснена на початку 1930-х рр. колективізація сільського господарства, яка призвела до остаточної ліквідації ринкових відносин і заміни їх внерыночными механізмами вилучення хліба у селян (колгоспи), супроводжувалися стрімким зростанням адміністративно-управлінського апарат;!. За даними перепису населення 1939 р. за 10 років він зріс у шість разів. При цьому розвиток примусового характеру держави, зведення її до органів насильства зумовили насамперед швидке розростання виконавчого апарату, безпосередньо пов'язаного з адміністративними заходами примусу. Це створювало умови для емансипації бюрократичного апарату, відокремлення його, в тому числі від партії, при збереженні видимості її "керівної ролі".

Раніше інших це Сталін зрозумів, що багато в чому пояснює причини його перемоги над своїми політичними опонентами, продовжували вірити в партію та її ідеали. Немає нічого випадкового в тому, що Сталін, довгий час не займав державних посад, "зраджує" своєю звичкою і в травні 1941 р. займає посаду голови РНК СРСР (замінивши на цій посаді В. М. Молотова) як більш важливий з точки зору володіння реальною владою. Відомо вислів Сталіна про те, що "панують не ті, хто вибирає і голосують, а ті, хто править", "ті, які опанували на ділі виконавчим апаратом держави, які керують цим апаратом".

Вперше на ці особливості розвитку адміністративно-командної системи управління в 1930-е рр. звернула увагу відомий дослідник радянського державного апарату Тощо Коржихина. Насамперед автор звернула увагу на не дуже помітне, на перший погляд, доповнення, яке було внесено Конституцією 1936 р. у визначення місця уряду в державному механізмі. У Конституції РНК СРСР визначався як вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади. На думку автора, це визначення було запропоновано Сталіним у процесі розробки Конституції з метою принизити значення Верховної ради СРСР як органу державної влади та зміцнити автономність уряду по відношенню до вищого представницького органу. Подальше посилення ролі РНК СРСР підтверджує це припущення. Те ж саме можна сказати і про зміну ролі Президії Верховної ради СРСР в системі державної влади і управління. Формально він не був законодавчим органом, так як вся повнота законодавчої влади згідно Конституції 1936 р. повинна була належати Верховній раді СРСР. Однак на практиці укази Президії Верховної ради СРСР мали силу закону. Надалі серед законів, прийнятих Верховною радою СРСР, як правило, переважали закони про затвердження указів Президії Верховної ради. У 1938 р. Президія Верховної ради СРСР був наділений правом оголошення воєнного стану, приймати в громадянство СРСР і дозволяти вихід з нього. Пізніше, в 1948 р., згідно з внесеним до Конституції додатком Президія отримав право денонсувати міжнародні договори, встановлювати ордени і медалі, почесні і військові звання.

В умовах складання адміністративно-командної системи управління зміни відбувалися і в самій партії. До кінця 1930-х рр. вона остаточно втратила залишки демократизму і поступово перетворювалася на напіввійськову по своєму пристрою і принципам організації ("орден мечоносців", за визначенням Сталіна), в якій всі справи вершилися вузьким колом партійної еліти, а рядові члени партії були повністю усунуті від вироблення партійної політики. Під впливом відбувалися трансформаційних процесів у радянському державному ладі змінювався і політичне обличчя партії комуністів. З політичної організації вона поступово перетворювалася в особисту гвардію Сталіна, джерело формування нового служилого класу, зацікавленого у збереженні існуючого ладу не стільки ідейно, скільки особисто. Комуністичні ідеали витіснялися суто прикладними цілями прагматичного інтересу, пов'язаного з кар'єрою, залученням до влади заради влади.

Важким випробуванням для партії стали організовані сталінським керівництвом у 1936-1938 рр. політичні процеси над лідерами внутріпартійної опозиції, що закінчилися фізичним знищенням великих партійних і державних діячів, багато з яких були найближчими соратниками Леніна. З початком репресій зникають дискусії в партії, згасає політична життя і встановлюється під виглядом партійного "єдності" однодумність партійних рядів.

В ході "великих чисток" 1930-х рр. була знищена велика частина партійних керівників усіх рівнів у національних республіках. Ця каральна міра знадобилася центру для того, щоб позбавити республіки національної еліти та відкрити дорогу новому поколінню керівників, більш поступливих по відношенню до центрального керівництва.

Державне управління в 30-х роках XX ст. функціонувало на основі п'ятирічних планів, що мали силу закону. Система державного управління будувалася в цей час, як і пізніше, на поєднанні функціонального (Держплан, Рабкрін, Комісія ГОЕЛРО, ГПУ та ін) та галузевого (галузеві наркомати) принципів керівництва з переважанням одного з них. Для 1930-х рр. характерним було посилення галузевого принципу управління. Формально відмова від преобладавшего до цього функціонального принципу побудови партійного і державного апарату був оголошений на XVII з'їзді ВКП(б) (січень - лютий 1934 р.). Тоді ж (у березні 1934 р.), виходячи з вказівок з'їзду, було прийнято спеціальну постанову ЦВК і РНК СРСР, згідно з яким органи державного управління повинні були бути перебудовані на основі виробничо-галузевого і територіального принципів. Установка на перехід до виробничо-галузевим принципом обґрунтовувалася неефективністю функціональної системи управління (роздутий управлінський апарат, тяганина, знеособленість і відсутність прямої відповідальності) в умовах розширення масштабів будівництва, збільшення кількості промислових підприємств та їх розмірів. В той же час потреби планового управління не дозволяли повністю відмовитися від функціональних підрозділів державного апарату. Планування народного господарства, так само як і фінансування галузей промисловості і сільського господарства, продовжували здійснюватися з одного центру.

Перехід до виробничо-галузевим та територіальним принципами управління супроводжувався дробленням, разукрупнением практично всіх наркоматів. Як вважають дослідники, крім вирішення основного завдання посилення ефективності управлінської праці метою розукрупнення наркоматів було прагнення центральної влади перетворити великі галузеві центри в підгалузеві, вузькоспеціалізовані відомства, діяльність яких легше контролювати. Одночасно відкривалися широкі можливості для "перетрушування" апарату, проведення чисток органів управління, що було невід'ємною рисою адміністративно-командної системи.

Початок цьому}' процесу було покладено прийнятим у січні 1932 р. постановою ЦВК СРСР про перебудову управління промисловістю. На підставі цієї постанови було скасовано єдиний промисловий наркомат - ВРНГ. Замість нього створено три галузевих наркомату: Наркомат важкої промисловості СРСР (Наркомтяж, НКТП), Наркомат легкої промисловості СРСР (Наркомлегпром) і Наркомату лісової промисловості СРСР (Наркомлеспром). У 1934 р. до них додався четвертий - Наркомат харчової промисловості, в 1939 р. їх було вже 21 (з НКТП в 1936 р. виділилися Наркомату оборонної промисловості, Наркомат машинобудування).

Збільшувалося число главків в самих наркоматах. Найбільш наочно цей процес можна проілюструвати па прикладі самого великого в той час наркомату, який керував усім оборонним комплексом - НКТП, очолюваного Р. К. Орджонікідзе, що стояв до цього на чолі ВРНГ. Якщо при створенні в 1932 р. НКТП складався з 10 главків та секторів, які безпосередньо керували заводами (главк - завод), то до 1937 р. їх число досягло 33. Все це сприяло виникненню і розвитку відомчості, з часом склала специфіку радянської господарської системи. В рамках цієї системи управління галузеві наркомати перетворювалися в замкнуті адміністративно-господарські одиниці (відомства), які виступали одночасно в ролі центральних органів державного управління та органів господарювання.

З метою встановлення контролю над новостворюваними наркоматами і координації їх діяльності влада змушена була створювати нові бюрократичні надбудови. Так, у листопаді 1937 р. для оперативного керівництва народним господарством при РНК СРСР на правах постійної комісії була утворена Економічна рада (ЭКОСО), а СТО припинив свою діяльність. Основною функцією ЭКОСО СРСР, разделившегося незабаром на численні відділи і підвідділи, була перевірка виконання рішень уряду з господарських питань.

Особливістю проведеної в 1930-е рр. перебудови органів управління було те, що більшість новостворюваних наркоматів були загальносоюзними, що свідчило про подальше процесі централізації державного управління. Це відносилося не тільки до галузей народного господарства. Та ж тенденція спостерігалася і в соціально-культурній сфері. Якщо на початку 1920-х рр. в союзно-республіканському підпорядкуванні знаходився лише Наркомат праці, а трьома іншими (освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення) республіки управляли самостійно, то до кінця 1930-х рр. картина кардинально змінюється. У 1933 р. союзно-республіканський Наркомат праці був скасований і його функції передано ВЦРПС. Створюються загальносоюзні органи управління науковими установами (1932), вищою школою (1932). охороною здоров'я (1936). лише питання освіти та соціального забезпечення залишаються у віданні республік.

Концентрація влади в руках загальносоюзних державних і партійних органів вела до ще більшого зростання управлінського апарату, супроводжувалася бюрократизацією державного життя. Не меншою мірою цьому сприяла також нестача освічених, кваліфікованих фахівців-управлінців, обусловливавшая низький рівень якості і ефективності управління, які правляча еліта намагалася компенсувати наданням державному управлінню жорстко бюрократичного, командно-адміністративного характеру. В цих умовах значно зростала роль контрольних і каральних органів в системі влади і управління. Крім новоствореного в 1934 р. Народного комісаріату внутрішніх справ СРСР (НКВС СРСР), який здійснював загальний адміністративний нагляд (до НКВС перейшли від ОГПУ функції політичної поліції), діяли різні вузьковідомчі органи контролю (фінансового, планового тощо). Всі вони були суворо централізовані і діяли в масштабах СРСР, незалежно від рад.

Наприкінці 1930-х рр. з метою зниження негативного ефекту зростаючої бюрократизації і в зв'язку з посиленням зовнішньої небезпекою і загрозою військового нападу на СРСР отримує розвиток практика створення надзвичайних органів, не передбачених Конституцією і які наділяються особливими повноваженнями. Як правило, ці органи формувалися самою партією переважно з комуністів. До числа таких органів ставилися, зокрема, політичні відділи та інститут парторгов ЦК, отримали широке поширення після прийняття в 1939 р. на XVIII з'їзді ВКП(б) нового Статуту партії. Статут надавав первинним партійним організаціям виробничих підприємств право контролю роботи адміністрації, а ЦК відповідно до Статуту отримував право створювати політвідділи і виділяти спеціальних уповноважених партійних організаторів ЦК ВКП(б) на тих ділянках, які визнавалися найбільш важливими для народного господарства. Парторги ЦК призначалися безпосередньо ЦК партії, були відповідальні лише перед ним, що давало їм великі повноваження на місцях. Як правило, вони призначалися на оборонних підприємствах або спрямовувалися на найбільш важкі ділянки народного господарства. За деякими даними перед війною налічувалось понад тисячу парторгов ЦК. Одночасно з цим ряд нових явищ спостерігався у роботі рад. З 1940 р. виникає нова форма практичної роботи депутатів рад - постійні комісії рад (бюджетні, місцевої промисловості, освіти, оборони, комунального господарства, охорони здоров'я, сільського господарства, торгівлі), завданням яких був контроль за виконанням рішень партії і уряду.

Серйозні зміни напередодні війни відбулися в організації управління та комплектуванні армії. Була розширена мережа військових навчальних закладів, вживалися заходи щодо оснащення військ новою військовою технікою, в першу чергу танками і авіацією. Зміцнювалися єдиноначальність і дисципліна в армії. У травні 1940 р. відбулася зміна керівництва Наркомату оборони. У зв'язку з невдачами радянсько-фінляндської війни за очевидні "промахи" в роботі був знятий з поста багато років очолював НКО СРСР К. Е. Ворошилов. Новим наркомом оборони став маршал С. К. Тимошенко. У липні того ж року був затверджений новий склад Головної військової ради під головуванням К. С. Тимошенко. У січні 1941 р. начальником Генерального штабу та заступником наркома оборони був призначений Р. К. Жуков. Потреба в зміцненні єдиноначальності в армії особливо гостро позначилася з початком Великої Вітчизняної війни, що неминуче ставило під питання необхідність збереження інституту військових комісарів в армії і на флоті. Він був скасований Указом Президії Верховної Ради СРСР від 9 жовтня 1942 р. Функції ідеологічного і політичного виховання особового складу армії були покладені на введений тоді ж інститут заступників командирів з політичної частини (замполітів).

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Еволюція адміністративно-командної системи державного управління в СРСР (1929 - початок 1950-х рр..)
Перша радянська конституція і формування нової системи державного управління
Зміни в державному управлінні та розвиток радянської державності в 1950-1980-ті рр .. Причини кризи радянської системи управління
ОСОБЛИВОСТІ РАДЯНСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ ТА АДМІНІСТРАТИВНО-КОМАНДНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ СУСПІЛЬСТВОМ (ЖОВТЕНЬ 1917-1991 рр..)
Петровська раціоналізація державного управління і формування патерналістського військово-бюрократичної держави в Росії в першій половині XVIII ст.
Методологія дослідження системи державного та муніципального управління
Система державної служби та система управління державною службою
ВІДРОДЖЕННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ І СТАНОВЛЕННЯ СУЧАСНОЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ (1991-2012 рр..)
Економіка країни та етапи її модифікації в період командно-адміністративної системи
Поняття, цілі та принципи системи управління персоналом
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси