Меню
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow Державна громадянська служба
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція I. Державна громадянська служба як адміністративна влада

Адміністративна влада - це одна з двох державних влад, основна увага в якій приділяється діяльності специфічної групи управлінських працівників - державних службовців. Змістом цієї влади є процес формування та функціонування державного апарату (адміністрації) як особливої і необхідної частини системи державного управління, а також його участь в підготовці і процедурах прийняття і реалізації рішень державних органів. Основні завдання даної влади полягають у тому, щоб з'ясувати стан і шляхи поліпшення різних державних органів на різних рівнях управління, досліджувати характер, практичні навички та форми вдосконалення адміністративної (апаратної) діяльності цивільних службовців.

Лекція 2. Вітчизняний досвід становлення громадянської служби

Формування відносно самостійної адміністративної (апаратної) влади в Росії відбулося досить давно. Воно сходить до XVI ст., до часу правління Івана IV Грозного (1547-1584 рр..). До цього часу територія країни придбала значні розміри, а населення досягло близько 10 млн осіб. У цих умовах система управління, розрахована на невеликі князівські володіння, повинна була поступитися місцем новій організації влади.

Історія показує, що є два способи управління великими територіями: перший, коли значну роль відіграє місцеве самоврядування, обраний населенням і частково контролюється з центру; та другий, коли зверху і до низу панує всеведущая адміністративна влада, яка пригнічує всіляке самоврядування. У ряді країн Заходу пішли першим шляхом: там виникла королівська влада плюс парламенти, міські та сільські громади, незалежні суди і т. п. Росія в період перших царів, (прийшли па зміну князям), вибрала другий шлях.

Цьому сприяло те, що рівень товарності (буржуазності) російського населення, що дозволяє з'єднувати "торговими зв'язками" різні, перш за майже не пов'язані один з одним області, був набагато нижче, ніж в Європі. Недолік об'єднує, скріплює сили, яку на Заході грало топарное виробництво і "третій стан", з надлишком взяла на себе російська держава. До цього додався і суб'єктивний чинник - прагнення російських царів до необмеженої влади.

В цей час механізм центральних органів державного управління еволюціонував з палацово-вотчинного, що відали справами князівських володінь, в загальнодержавний, що охопив всю територію країни. У центральних органах з'явилися перші загальноросійські адміністративні управлінські установи - накази, які стали займатися окремі галузі управління або доручені їм території.

Державна приказна служба XVI-XVII ст.

Остаточний перехід до наказовій системі державного управління пов'язаний з адміністративною реформою Івана IV Грозного, яка припадає на другу половину XVI ст. Її результатом стало створення майже 20 функціональних і територіальних наказів. Порядок несення, наприклад, військової служби всіма землевласниками (як боярами, так і дворянами) визначався "Укладенням про службу", прийнятому в 1555-1556 рр .. протягом XVI - XVII ст. існувало близько 100 таких наказів. Проте всі вони діяли різночасно. Постійно функціонували зазвичай лише 40-50 наказів, інші виникали і припиняли свою діяльність у міру потреби. Основним стрижнем системи державного управління Росії протягом більш ніж двохсот років були три найважливіших наказу: Посольський, Розрядний і Помісний.

Головним завданням Посольського наказу було здійснення рішень верховної влади (царя і Боярської думи) з питань зовнішньої політики. До початку XVI ст. Росія не мала постійних дипломатичних представництв за кордоном, а тому не мала і у себе відповідних місій інших держав. У зв'язку з цим, основним змістом роботи Посольського наказу була відправка за кордон російських посольств, а також прийом і розміщення деяких іноземних посольств. Крім того, у веденні Посольського наказу перебували справи, пов'язані з проживанням в Росії іноземних купців і ремісників, викупом полонених та ін.

Розрядний наказ мав військове призначення. "Розрядами" називалися військові з'єднання ратних людей з позначенням займаних ними посад. Розрядні книги велися дяками, складалися в зв'язку з кожним помітною подією в житті держави або царського двору. Кожен раз вони охоплювали кілька років або десятиліть. Розрядний наказ враховував розподіл служивих людей по полицях, призначення воєвод у якості керівників адміністрацій міст Росії. Він забезпечував розпису доручень для численних придворних церемоній, наділяв служилих людей землями і грошовим платнею. За особисті якості наказ міг підвищити або знизити службовця в чині, збільшити або зменшити оклад, повністю позбавити отриманої землі. Крім того, наказ виконував багато функцій з оборони, безпеки і внутрішніх справ. На нього були покладені: організація будівництва фортець, прикордонна служба, призначення намісників та інших посадових осіб, а також контроль за їх діяльністю.

У 50-х роках XVI ст. "государів розряд" Івана IV мав особисті справи більш ніж на 20 тис. "государевих слуг". З них до 3 тис. були включені в московські послужні списки. Це була свого роду "царська номенклатура", з якого черпалися служилі люди для призначення на відповідальні державні посади. Ведення розрядних книг припинилося на початку XVIII ст. у зв'язку з ліквідацією Розрядного наказу.

Помісний наказ був тісно пов'язаний з Розрядним наказом. Він наділяв служилое дворянство і наказових службовців тією кількістю землі, яку визначав кожній конкретній особі Розрядний наказ. В його розпорядженні знаходився весь державний земельний фонд країни. У наказі працювали фахівці межового справи, обліковці та інші службовці, які становили межові, окладну і інші книги. Наказ видавав акти на право володіння землею від імені Боярської думи, що створювало йому відповідний престиж. Потрапити на службу в Помісний наказ вважалося великою удачею.

Для управління іншими групами служилих людей були створені спеціальні накази: для стрільців - Стрілецький, для гармашів - Пушкарський. Під початком Збройного наказу знаходився арсенал російської держави, в тому числі і Збройова палата, що відала виготовленням та зберіганням зброї. Значну групу наказів складали так звані "палацові" накази, заведовавшие окремими галузями великокнязівського, а потім і царського господарства.

Вся робота б наказах велася силами наказової бюрократії. Вона належала до правлячим шарам суспільства і визнавалася неподатным станом. Всередині наказової бюрократії існувала своя ієрархія, котра визначала соціальний статус і матеріальне забезпечення кожного із службовців. Поділ управлінського персоналу на політичних керівників і наказових (державних) службовців в цей час ще не існувало. Багато приказные службовці займали посади та політичних керівників.

Яка ієрархія чиновних посад па наказової (державної) служби у XVI-XVII ст.?

Вищою ланкою наказової бюрократії були "думні дяки". Вони були членами Боярської думи, були присутні при "сидінні" государя з боярами, робили доповіді по роботі відповідного відомства, мали право висловлювати свою думку. У XVI ст. думні дяки, як правило, стояли на чолі наказів. Заступниками думных дьяков були їх "товариші" (другі дяки, тобто помічники). Існували також "избные" (або "палатні") дяки, число яких залежало від значення наказу та масштабів його діловодства. Дяки були і в місцевих установах великих міст - центрів областей ("земель"). Керівництво наказів було колегіальним. Осіб, що стояли на чолі наказу, називали "суддями", тобто особами, хто мав право приймати рішення. До складу суддівських рад (соборів) входили дяки даного наказу. Більшість наказів мало і власне судові функції.

Під початком дьяков перебували подьячие. Вони ділилися на три групи: "старі", "середні" і "молоді". Старі подьячие разом з дяком керували складанням документів, середні безпосередньо складали текст документів, наводили довідки в архівах свого та інших наказів, а молодші здійснювали технічну роботу, тобто листування документів з урахуванням того, що виправляв дяк або старший піддячий.

Такий порядок існував не тільки в центральних наказах, але й місцевих урядових установах, що відали управлінням міст і повітів - "наказових" і "судних", а також "міні" і "земських" хатах. Взагалі значення дяків і піддячих в обласному управлінні та управлінні невеликих містах було надзвичайно велике. Намісники (а пізніше воєводи), присилалися з Москви, змінювалися в містах через один-три роки. Наказні службовці міцно займали свої посади, і тому працювали досить довго, іноді все життя. Тому вони були в курсі всіх адміністративних справ і фактично були основними виконавцями урядових розпоряджень.

Крім дяків і піддячих, в наказах були також пристави і сторожа. Так, в Посольському наказі сторожа супроводжували іноземних дипломатів, а пристави розбирали і судові справи. В цьому ж наказі служили ще товмачі (перекладачі) та золотописцы, які розписували золотом і фарбою грамоти.

Особовий склад наказів коливався від декількох чоловік до декількох десятків (як в Посольському наказі) і навіть декількох сотень (наприклад, в Помісному наказі, де частина піддячих перебувала в "отсылах" - службових відрядженнях).

У 1693 р. у 36 наказах було 2739 наказових службовців. В кінці XVII ст. містах ("місцях") російського держави діяло 302 наказових хат, в яких служило 1918 осіб. У цілому чисельність "служилих людей" центрального і місцевого державного апарату становила близько 5-7 тис. осіб. Неухильним правилом роботи в наказах було дотримання трудової дисципліни і бездоганна старанність, що стимулювалося системою морального і матеріального заохочення і просуванням по службовим сходам.

Робота і поведінка наказових службовців повинні були відповідати вимогам присяги, принесеної ними при вступі на посаду. У першій її частині приймається давав обіцянку на вірність царствующему будинку, у другій - зобов'язувався не порушувати конкретних вимог, що пред'являються до даної посади: зберігати секрети, берегти майно і скарбницю, не підробляти документи, не брати хабарі ("обіцянок і поминок ні в кого пі від чого не мати"), бути справедливим ("по дружбі нікому не намагатиметься, і за дружбу нікому не мститися"), уважним до людей ("чолобитників не волочити") і т. д.

У період комплектування і особливо регулювання складу наказів проводилися своєрідні атестації -"розбори" з частими відставками. При цьому ретельно з'ясовувалася професійна придатність службовця, і саме за цією ознакою, а не за віком або родовитості, вирішувалася доля кожного. Розбори проводилися найбільш компетентними дяками і були дієвим способом поліпшення складу наказів.

Приказна система була для своєї епохи достатньо гнучкою, ефективною і одночасно простий і зручною. Над усім панував звичай, перевірений віками досвід: приказные службовці легко розбиралися в тонкощах різнорідних справ. У невизначеності числа наказів полягала суть наказного ладу - текучого, що змінюється, приспосабливающегося до різних історичних умов, і в той же час незмінного.

Всі накази ділилися на три великі групи: Накази загальнодержавної компетенції, Палацові і Патріарші. Перша група наказів зосереджувала в собі основні функції по управлінню державою. Вона була самої численною і включала в себе як постійні, так і тимчасові накази. У XVI-XVII ст. відносини між наказами не регулюються певним законом. На практиці вироблялися прийоми відносин між наказами, яким традиційно дотримувалися приказные службовці.

Наказні люди, незалежно від їх походження, були включені в структуру служилого стану російського суспільства, користувалися відповідними правами і привілеями. Разом з тим для них зберігалося двоїсте розуміння їх служби. З одного боку, за загальною присяги вони були зобов'язані нести службу цареві, в основному військову. З іншого боку, спеціальними приписями їх служба визначалася як робота в державних органах та установах.

Таким чином, обов'язки наказових службовців розділилися до середини XVII ст. на "государеву службу", яка бачилася як почесна і проходила в полках та посольствах, і "наказову роботу", тобто поточну діяльність у наказах і приказних хатах. Вона розглядалася як непочетная, з відтінком підневільності. Саме навколо наказовий роботи і складається громадянська служба як галузь державної служби.

Через накази держава здійснювала не лише дипломатичні функції, галузевого або територіального управління, але і керування соціальними групами, які формувалися й існували у вигляді специфічних суспільно-служилих категорій чинів. Для наказовий чиновної сходи, на відміну від служилої, характерна відсутність внутрішніх бар'єрів між окремими чинами, що формально відкривало можливість просування по службі аж до думного дяка. В силу цього накази були тією соціальною структурою, яка па протягом двох століть з успіхом здійснювала державне управління, а приказна служба була надійною адміністративної опорою станово-представницької монархії. І в цілому наказовий лад був унікальним, самобутнім явищем в історії російської державності і культури.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Державна громадянська служба як наука про державно-адміністративному управлінні
Девіантні шляхи розвитку державної цивільної служби
Громадянська служба федеральної судової влади, прокуратури та інших федеральних державних органів
Зарубіжний досвід публічної (цивільної) служби та його адаптація в Росії
Заборони, пов'язані з громадянською службою
Сутність та особливості державної цивільної служби
НАКАЗНЕ ПРОВАДЖЕННЯ
Державна влада і управління в Росії в XVII ст. Еволюція станової моделі державного управління і початок формування інститутів абсолютизму
Основи кадрової роботи в державній і муніципальної службі в Російській Федерації
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси