Меню
Головна
 
Головна arrow Право arrow Бюджетне право Росії
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція 11. Правові основи бюджетного процесу

Поняття, стадії та принципи бюджетного процесу

Бюджетний процес - це регламентована нормами процесуального бюджетного права діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших учасників бюджетного процесу по складанню і розгляду проектів бюджетів, утвердженню і виконання бюджетів, контролю за їх виконанням, здійснення бюджетного обліку, складання, зовнішньої перевірки, розгляду і затвердження бюджетної звітності.

Бюджетний процес поділяється на певні стадії. Строк, протягом якого здійснюються бюджетні стадії, називається бюджетним циклом. У 2008 р. в Російській Федерації завершилося реформування бюджетного процесу, основним результатом якого стало середньострокове фінансове планування бюджетів всіх рівнів. Завдання вдосконалення бюджетного процесу були поставлені Президентом РФ в Бюджетному посланні Федеральним Зборам РФ "ПРО бюджетну політику в 2007 році", де в якості самостійного напрямку виділені питання подальшого вдосконалення бюджетних відносин: "Видатки бюджетів усіх рівнів повинні бути орієнтовані на кінцевий результат, який, у свою чергу, повинен бути досягнутий найбільш ефективним способом".

У Бюджетному посланні Президента РФ Федеральним зборам "Про бюджетну політику в 2011-2013 роках" зазначено, що "бюджетна політика як складова частина економічної політики повинна бути націлена на проведення всебічної модернізації економіки, створення умов для підвищення її ефективності та конкурентоспроможності, довгострокового сталого розвитку, на поліпшення інвестиційного клімату, досягнення конкретних результатів. Нові витратні зобов'язання повинні прийматися тільки на основі ретельної оцінки їх ефективності та за наявності ресурсів для їх гарантованого виконання в межах прийнятих бюджетних обмежень".

У результаті переходу від "управління бюджетними видатками" до "управління бюджетними результатами" бюджет став формуватися виходячи з цілей і планованих результатів державної політики. Бюджетні асигнування мають чітку прив'язку до функцій органів державної влади і управління. При їх плануванні основна увага приділяється обгрунтуванню кінцевих результатів у рамках бюджетних програм.

З метою максимально ефективного управління державними (муніципальними) фінансами здійснено реформування бюджетного процесу за такими напрямами:

o реформування бюджетної класифікації РФ та бюджетного обліку;

o виділення бюджетів діючих та прийнятих зобов'язань;

o удосконалення середньострокового фінансового планування;

o вдосконалення та розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування;

o упорядкування процедур складання і розгляду бюджету.

Бюджетний процес заснований на новій методології розробки, прийняття та виконання бюджету, яка передбачає перехід до середньострокового бюджетного планування і системою бюджетування, орієнтованого на результат (БОР). Бюджетний процес включає поточний фінансовий рік і плановий період. Поточним називається фінансовий рік, в якому здійснюється виконання бюджету, складання і розгляд проекту бюджету на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період). Черговий фінансовий рік - це рік, наступний за поточним фінансовим роком. Плановий період охоплює два фінансових роки, наступних за черговим фінансовим роком. Таким чином, в Російській Федерації федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів формуються на трирічний період.

Федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів складаються і приймаються в режимі "ковзної трьохлітки" з процедурою щорічних змін. При такому бюджетному плануванні суб'єкти РФ і муніципальні освіти отримали можливість поступово перейти до формування своїх фінансових планів на середньострокову перспективу. З 2009 р. суб'єкти РФ приймають регіональні бюджети терміном на три роки (див., наприклад, Обласний закон Ленінградської області від 18.12.2009 № 106-оз "Про обласний бюджет Ленінградської області на 2010 рік і на плановий період 2011 і 2012 років"; Закон

Пензенської області від 17.12.2009 № 1843-ЗПО "ПРО бюджет Пензенської області на 2010 рік і на плановий період 2011 і 2012 років").

Бюджетування, орієнтоване на результат, являє собою сукупність трьох взаємопов'язаних елементів: середньострокове бюджетне планування; програмно-цільовий метод розподілу витрат; система контролю оцінки результативності бюджетних витрат. Перехід до програмно-цільовим методам середньострокового бюджетного планування забезпечує взаємозв'язок між бюджетними витратами і результатами їх використання.

Формування бюджету на трирічний період дає можливість планування великих проектів, що виходять за рамки фінансового року, а також дозволяє планувати витрати на основі поділу діючих та прийнятих зобов'язань. На початку трирічного планування визначається видаткова частина бюджету виходячи з прийнятих раніше зобов'язань. По мірі просування всередині трирічного циклу виникає обсяг додаткових коштів спрямовується на фінансування знову прийнятих зобов'язань, регламентованих нормативними правовими актами органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Бюджетний процес в Росії регулюється Конституцією, БК, законами суб'єктів РФ, рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування, правилами про порядок складання та виконання бюджету, видаються Мінфіном Росії на основі бюджетного законодавства, та іншими підзаконними актами.

В основі бюджетного процесу лежать принципи, властиві як для бюджетної системи РФ у цілому, так і тільки для бюджетного процесу.

Бюджетний процес ґрунтується на наступних принципах:

o принцип розмежування бюджетної компетенції між органами представницької і виконавчої влади, що випливає з того, що конституційне та бюджетне законодавство встановлює наступний розподіл компетенції за стадіями бюджетного процесу між гілками влади: складання та виконання бюджету віднесено до повноважень органів виконавчої влади, а розгляд, затвердження та контроль за виконанням бюджету - до повноважень представницьких органів влади. Кожен орган державної влади або орган місцевого самоврядування здійснює бюджетні повноваження щодо свого рівня бюджету;

o принцип спеціалізації бюджетних показників, що реалізується через бюджетну класифікацію;

o принцип ежегодности бюджету, що означає обов'язкове прийняття бюджету на кожний календарний рік до початку планованого року;

o принцип гласності у бюджетному процесі, що передбачає широке обговорення проекту бюджету представницьким органом відповідного рівня, доведення його до відома населення, публікація затвердженого бюджету.

Бюджетний процес в Російській Федерації складається з чотирьох стадій: складання проекту бюджету; розгляд і затвердження бюджету; виконання бюджету; складання та затвердження звіту про виконання бюджету.

Стадія бюджетного процесу - це сукупність дій органів державної влади або органів місцевого самоврядування по здійсненню бюджетного процесу, що характеризується внутрішньою єдністю і здійсненням певних дій відповідно до бюджетної компетенції кожного органу.

1. Складання проекту бюджету здійснюється виконавчими органами влади. Перед складанням йде розробка планів-прогнозів розвитку територій і цільових програм, на основі яких створюється зведений фінансовий баланс держави по території Росії. Безпосередня робота зі складання проектів відповідних бюджетів проводиться Мінфіном Росії, фінансовими органами суб'єктів РФ або муніципальних утворень.

Бюджетний кодекс встановлює перелік відомостей, необхідних для складання проектів бюджетів, і наділяє фінансові органи правом отримувати необхідні відомості від фінансових органів іншого рівня бюджетної системи РФ, а також від органів держави, органів місцевого самоврядування та юридичних осіб (ст. 172).

Складання проекту бюджету ґрунтується на Бюджетному посланні Президента РФ, прогнозі соціально-економічного розвитку відповідної території, а також на основних напрямах бюджетної і податкової політики.

Ґрунтуючись на принципі затвердження бюджету до початку фінансового року, виконавчі органи влади всіх рівнів доводять до представницьких і виконавчих органів іншого рівня необхідні вказівки щодо розробки проектів бюджетів.

Після подання зазначеними органами в органи виконавчої влади своїх пропозицій за розрахунками про перерозподіл доходів і видатків бюджетів різних рівнів Уряд РФ не пізніше ніж за чотири з половиною місяці до початку фінансового року доводить до всіх представницьких і виконавчих органів суб'єктів РФ наступні дані:

o проектовані нормативи (відсотки) відрахувань від регулюючих доходів з урахуванням контингентів цих доходів, що надходять на даній території;

o дані про дотації, субвенції і трансферти, що нараховуються до надання з бюджетів одного рівня до бюджетів іншого рівня, та їх цільове призначення;

o перелік закріплених в повному обсязі і фіксованих часток (у відсотках) доходів за бюджетами всіх суб'єктів РФ.

У процесі підготовки й складання проекту бюджету між органами виконавчої влади різних рівнів можливе виникнення розбіжностей. З метою їх подолання органи виконавчої влади одного рівня можуть вносити в органи виконавчої влади іншого рівня свої пропозиції щодо зміни та уточнення проектованих останніми показників.

2. Розгляд і затвердження бюджетів відбувається у представницьких органах - Федеральному Зборах РФ, законодавчих (представницьких) органах суб'єктів РФ і виборних органах муніципальних утворень. Проект бюджету названі органи вноситься відповідним органом виконавчої влади у визначений законами (рішеннями) термін. Одночасно з проектом бюджету законодавчого (представницького) органу подаються документи та матеріали, визначені ст. 184.2 БК.

До прийняття закону (рішення) про бюджет на черговий фінансовий рік законодавчий (представницький) орган повинен розглянути і прийняти відповідне рішення щодо законопроектів про внесення змін в податкове законодавство.

У разі вступу в силу закону (рішення) про бюджет з початку фінансового року запроваджується механізм тимчасового управління бюджетом, який регламентований ст. 190 БК. В умовах вступу в силу закону (рішення) про бюджет до початку фінансового року витрачання бюджетних коштів в цілях продовження фінансування інвестиційних об'єктів, державних контрактів, надання фінансової допомоги бюджетам інших рівнів бюджетної системи РФ здійснюється у розмірі не більше V12 асигнувань попереднього року у розрахунку на місяць.

В умовах тимчасового управління бюджетом органу, виконуючого бюджет, забороняється: доводити ліміти бюджетних зобов'язань та бюджетні асигнування на бюджетні інвестиції та субсидії юридичним і фізичним особам; надавати бюджетні кредити; здійснювати запозичення у розмірі більше 1/8 обсягу запозичень попереднього фінансового року у розрахунку на квартал; формувати резервні фонди.

Однак названі обмеження не поширюються на витрати, пов'язані з виконанням публічних нормативних зобов'язань, обслуговуванням і погашенням державного або муніципального боргу, виконанням міжнародних договорів.

Детальна регламентація стадії розгляду і затвердження бюджету здійснюється федеральним законодавством тільки для федерального бюджету. Порядок та умови подання проекту регіональних і місцевих бюджетів відповідному представницькому органові для розгляду та затвердження проекту бюджету встановлюються представницьким органом влади або представницьким органом місцевого самоврядування відповідному фінансово-правовому акті про бюджетному процесі.

3. Виконання бюджету означає повне і своєчасне надходження всіх передбачених по бюджету доходів і забезпечення фінансування всіх запланованих бюджетних витрат. Основне завдання стадії виконання бюджету - забезпечення повного і своєчасного надходження до бюджету податків та інших обов'язкових платежів, а також фінансування заходів у межах затверджених по бюджету сум. У процесі виконання бюджету органи законодавчої (представницької) і виконавчої влади всіх рівнів, а також органи місцевого самоврядування здійснюють коригування бюджетних призначень, обумовлену рухливістю валютного курсу і нерівномірністю надходжень доходів у бюджет. На стадії виконання бюджету здійснюється контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, виділених відповідним підприємствам, організаціям, установам.

Ця стадія бюджетного процесу включає виконання доходної, видаткової частин бюджету, а також виконання бюджету за джерелами фінансування дефіциту бюджету. У процесі виконання бюджету органи виконавчої влади можуть вносити зміни у межах затверджених асигнувань за статтями функціональної бюджетної класифікації.

Безпосередня робота по виконанню відповідного бюджету проводиться Мінфіном Росії, його підрозділами та органами, ФНС Росії, фінансовими відділами виконавчих органів влади суб'єктів РФ або органів місцевого самоврядування.

Організація виконання бюджетів усіх рівнів і позабюджетних фондів покладено федеральним законодавством на систему органів Федерального казначейства, яке здійснює касове виконання бюджету. Правомірність названих повноважень Федерального казначейства підтверджена Постановою Конституційного Суду РФ від 15.12.2006 № 10-П "У справі про перевірку конституційності положень частин четвертої, п'ятої та шостої статті 215.1 Бюджетного кодексу Російської Федерації". Згідно гол. 24 "Основи виконання бюджетів" БК казначейське виконання бюджету є складовою частиною (процедурою) стадії виконання бюджету.

Сутність казначейської системи виконання бюджетів полягає в тому, що Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні освіти за допомогою використання казначейської технології отримують реальну можливість здійснювати і контролювати весь цикл обороту бюджетних коштів: від зарахування та розподілу доходів до складання і перевірки звітності про використання виділених з бюджету коштів. Процес казначейського виконання бюджету складається з таких стадій:

o реєстрація бюджетних надходжень;

o доведення бюджетних асигнувань до розпорядників і одержувачів бюджетних коштів;

o встановлення і доведення лімітів бюджетних зобов'язань до розпорядників і одержувачів бюджетних коштів;

o підтвердження органом, виконуючим бюджет, грошових зобов'язань;

o розподіл доходів між бюджетами різних рівнів;

o витрачання бюджетних коштів.

На підставі ст. 215.1 БК органи Федерального казначейства є касирами всіх розпорядників і одержувачів бюджетних коштів і здійснюють платежі за рахунок бюджетних коштів від імені і за дорученням бюджетних установ. Аналогічні повноваження закріплені в затвердженому постанові Уряду РФ від 01.12.2004 № 703 Положення про Федеральному казначействі, на підставі якого Федеральне казначейство здійснює в установленому порядку касове обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи РФ (п. 5.12); забезпечує проведення касових виплат з бюджетів бюджетної системи РФ від імені і за дорученням відповідних органів, що здійснюють збір доходів бюджетів, або одержувачів коштів зазначених бюджетів (п. 5.13). Загальний порядок касового обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, затверджений наказом Федерального казначейства від 25.08.2005 № 12п, розвиваючи положення ст. 8 і 215.1 БК, встановлює, що управління коштами на єдиних рахунках бюджетів здійснюють відповідні фінансові органи, якщо законодавчими та іншими нормативними правовими актами РФ, законами чи іншими нормативними правовими актами суб'єктів РФ і представницьких органів місцевого самоврядування не встановлено інше (п. 1.6).

У такому правовому режимі матеріальні бюджетні права, а також право вимоги до бюджетного рахунку зберігаються за відповідним власником бюджетних коштів в особі уповноваженого органу виконавчої влади. Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні освіти є самостійними суб'єктами бюджетних правовідносин, статус яких обумовлений тим, що вони здійснюють правомочності власника фінансових ресурсів і виступають у правовідносинах в особі своїх органів. Всі грошові операції з коштами бюджетів відображаються на рахунках, право розпорядження якими належить органам, виконуючим бюджет. Розпорядження бюджетними рахунком виступає невід'ємним елементом права власності на регіональний або місцевий бюджет.

Процес казначейського виконання бюджету забезпечує реалізацію права Російської Федерації, кожного суб'єкта РФ і муніципального освіти мати власний бюджет. Необхідно відзначити, що раніше діюче бюджетне законодавство (див. Федеральний закон від 30.12.2001 № 194-ФЗ "ПРО федеральному бюджеті на 2002 рік" і федеральні закони про федеральному бюджеті на наступні роки (до 2006 р.)) передбачало обслуговування органами Федерального казначейства рахунків тільки дотаційних суб'єктів РФ; недотационные суб'єкти РФ мали право обслуговувати бюджетні рахунки через регіональні казначейства. З введенням в дію ст. 215.1 БК касове обслуговування бюджетів усіх суб'єктів РФ і муніципальних утворень здійснюється Федеральним казначейством, що відповідає конституційним принципам рівності суб'єктів РФ і рівності муніципальних утворень.

Бюджетні повноваження Федерального казначейства визначені ст. 166.1 БК, а відповідальність Федерального казначейства за правильне і своєчасне касове обслуговування бюджетних рахунків встановлена п. 3 ст. 167 БК.

Для касового обслуговування виконання бюджетів Федеральне казначейство відкриває рахунки в Банку Росії. Повноваження Банку Росії з обслуговування рахунків бюджетів були предметом розгляду Конституційного Суду РФ, який у своїй Постанові № 12-П підтвердив відповідність названих положень БК Конституції.

На підставі ст. 75 Конституції і конкретизують її положень Закону про Банку Росії Банк Росії здійснює покладені на нього функції, однією з яких є обслуговування рахунків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ, якщо інше не встановлено федеральними законами. Дана функція, відповідно до названого Закону, реалізується за допомогою проведення розрахунків за дорученням уповноважених органів виконавчої влади і державних позабюджетних фондів, на які покладаються організація виконання і виконання бюджетів (п. 6 ст. 4 Закону про Банку Росії); Банк Росії без справляння комісійної винагороди здійснює операції з коштами федерального бюджету, коштами державних позабюджетних фондів, коштами бюджетів суб'єктів РФ і коштами місцевих бюджетів (абз. 2 ст. 23 Закону про Банку Росії); при цьому одержання прибутку не є метою діяльності Банку Росії (абз. 2 ст. 3 Закону про Банку Росії).

У названому Постанові Конституційний Суд РФ обґрунтував висновок, згідно з яким взаємопов'язані положення п. 2 ст. 155 та п. 2 ст. 156 БК не суперечать Конституції, оскільки, за змістом цих положень і виходячи з їх місця у системі бюджетно-правового регулювання, встановлений ними порядок обслуговування рахунків бюджетів не порушує фінансової самостійності суб'єктів РФ і муніципальних утворень, а також не виключає можливості відкривати рахунки бюджетів в кредитних організаціях у випадках і порядку, передбачених федеральним законом.

Необхідно відзначити, що ст. 152 БК, встановлює систему органів, що беруть участь у бюджетному процесі, дозволяє суб'єктам РФ в цілях здійснення власної бюджетної політики створювати фінансові органи та органи фінансового контролю відповідно до законодавства суб'єкта РФ; муніципальним утворенням в цілях обслуговування місцевого бюджету та управління коштами місцевого бюджету - створювати фінансові органи (посади) відповідно до статутом муніципального освіти і законодавством РФ (ст. 266 БК).

Виконання бюджету відбувається окремо за доходами і видатками. За доходами бюджету виконують Мінфін Росії, ФПС Росії і т. д. По видатках бюджет виконується учасниками бюджетних правовідносин в особі головного розпорядника бюджетних коштів, розпорядників бюджетних коштів, одержувачів бюджетних коштів. Розпорядник бюджетних коштів - це орган державної влади або орган місцевого самоврядування, що має право розподіляти бюджетні кошти по підвідомчих одержувачам бюджетних коштів. Розпорядник бюджетних коштів складає бюджетну розпис, розподіляє ліміти бюджетних зобов'язань по підвідомчим одержувачам, затверджує кошториси доходів і видатків підвідомчих бюджетних установ і здійснює контроль за цільовим використанням бюджетних коштів.

Виконання бюджету будь-якого рівня здійснюється на основі бюджетного розпису, в якій обов'язково відображаються всі зміни, пов'язані з виконанням бюджету. На підставі закону про бюджет і зведеної бюджетного розпису в органу, виконуючого бюджет, виникає обов'язок вчинити витрачання коштів відповідного бюджету протягом визначеного терміну.

Бюджетне зобов'язання має певний ліміт - обсяг бюджетних зобов'язань, визначається і затверджується для розпорядника та одержувача бюджетних коштів органом, виконуючим бюджет, на строк не більше трьох місяців. Затверджується ліміт бюджетних зобов'язань органом, виконуючим бюджет, на основі проектів розподілу, затверджуються головним розпорядником бюджетних коштів. До всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів ліміти бюджетних зобов'язань доводяться органом, виконуючим бюджет, не пізніше ніж за п'ять днів до початку періоду їх дії. Ліміти бюджетних зобов'язань узагальнюються в зведений реєстр, який видається уповноваженим виконавчим органом контрольний орган, утворений законодавчим (представницьким) органом.

У певних БК випадках можлива зміна лімітів бюджетних зобов'язань. Зміни доводяться уповноваженою виконавчим органом, розпорядниками бюджетних коштів до всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів не пізніше ніж за п'ять днів до початку періоду дії змінених лімітів. Бюджетний кодекс забороняє змінювати ліміти бюджетних зобов'язань після закінчення половини терміну їх дії.

Робота по виконанню бюджетів всіх рівнів завершується 31 грудня. До названої дати включно органи Федерального казначейства зобов'язані оплатити прийняті та підтверджені бюджетні зобов'язання. З 31 грудня припиняють діяти всі ліміти бюджетних зобов'язань. Усі рахунки, що використовуються для виконання бюджетів, підлягають закриттю в 24 години 31 грудня. Після 25 грудня не допускається прийняття бюджетних зобов'язань. Підтвердження бюджетних зобов'язань повинно бути завершено органами Федерального казначейства 28 грудня.

Після закінчення операцій з прийнятим бюджетним зобов'язанням завершився року залишок коштів на єдиному рахунку бюджету підлягає обліку в доходах бюджету нового фінансового року в якості залишку коштів.

4. Складання та затвердження звіту про виконання бюджету являє собою останню стадію бюджетного процесу. Бюджетний кодекс встановлює оперативну, щоквартальну, піврічну та річну звітність про виконання бюджету. Безпосередня робота по збору, зведення, складання та подання звітності про виконання бюджету в представницький орган, відповідний контрольний орган і Федеральне казначейство здійснюється уповноваженим виконавчим органом на основі єдиної методології. Річний звіт про виконання бюджету затверджується (або відхиляється) представницьким органом. Прийняті звіти по бюджету публікуються в ЗМІ протягом наступного року у спеціальних статистичних збірниках.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Правові основи доходів бюджетів та бюджетного регулювання
Економічні основи бюджетного права
Методологічні та правові засади сучасної системи бюджетного обліку
Організація бюджетного процесу в Російській Федерації
Правові основи бюджетних інвестицій
Поняття бюджетного процесу і його принципи
Сутність бюджетного процесу та його стадії
Поняття бюджетного процесу
Кримінальний процес: поняття, принципи та стадії
Стадія складання, розгляду і затвердження бюджетної звітності
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси