Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція 9. Новий етап раціоналізації державного управління в умовах освіченого абсолютизму. Адміністративні реформи Катерини II

КАТЕРИНА II (1729 17911)

Російська імператриця з 1762 р.

Внутрішня політика Катерини II відзначена рисами "освіченого абсолютизму".

Провела реорганізацію Сенату (1763), секуляризацію земель (1763-1764), скасувала гетьманство на Україні (1764).

Очолювала Покладену комісію (1767-1769) для розробки зводу законів Російської імперії.

Видала Установи для управління губерній (1775), Жалувану грамоту дворянству (1785) і Жалувану грамоту містам (1785).

Катерина II проводила активну зовнішню політику. В результаті російсько-турецьких війн (1768-1774, 1787-1791) Росія остаточно закріпилася на Чорному морі, до неї приєднані Північне Причорномор'я, Крим, Прикубання. Взяла під російське підданство Східну Грузію (1783). У 1772-1793, 1795 рр. здійснені розділи Речі Посполитої.

Портрет Катерини II

Рис. 9.1. Портрет Катерини II

Політика освіченого абсолютизму державної діяльності Катерини II: сутність і пріоритети

Другу половину XVIII ст. в історії розвитку більшості європейських країн і Росії прийнято називати епохою "освічених монархій" ("освіченого абсолютизму"). Основним змістом політики освіченого абсолютизму стало перетворення найбільш застарілих соціальних інститутів (скасування деяких станових привілеїв, підпорядкування Церкви державі, проведення реформ у сфері суду, шкільного навчання, селянської реформи, пом'якшення цензури та ін) під впливом вимог часу. У своїй діяльності освічені монархи (Иосиф II в Австрії, Фрідріх II в Пруссії) спиралися на ідеї європейських філософів-просвітителів, загальним положенням філософії яких було уявлення про необхідність розумного пристрою суспільства на основі поширення освіти як серед основної маси громадян, так і серед самих правителів. У літературі ця політика отримала образну назву "союз королів і філософів" або "філософ на троні". Типовим представником цієї політики в Росії була Катерина II, яку європейські просвітителі за сміливі проекти перебудови суспільства і перетворення суспільних звичаїв називали "Північної Семірамідой", "Царськосельській Мінервою", а сам Вольтер вважав її за зразок освіченого монарха, борця за процвітання Вітчизни, службовця для блага суспільства і народу.

З точки зору кінцевої мети політика освіченого абсолютизму була покликана подолати породжений модернізацією соціальний конфлікт всередині традиційного суспільства. При цьому вважалося, що основним інструментом, разрешавшим цей конфлікт, повинна злити законодавча діяльність освічених монархів. Цей основоположний принцип освіченого абсолютизму будувався на переконанні, що суспільство можна вдосконалити, не змінюючи характеру його політичного ладу за допомогою досконалої системи законодавства і ефективною, раціонально організованої системи управління.

В той же час сама законодавча діяльність монархів не повинна була зводитися до простого впорядкування вже існуючих законів. Мова йшла про необхідність створення принципово нової системи регулювання суспільних відносин. Центральним механізмом цієї системи повинна була стати кодифікація законів, яка розглядалася одночасно і як мета (створення нових сучасних законів, які відповідають духу часу і заснованих на останніх досягненнях філософської, політичної та юридичної науки), і як засіб (засіб впровадження в суспільство нових уявлень про його ідеальному пристрої).

Не випадково свого правління Катерина II з початку скликання Покладеної Комісії (1767) для складання нового зводу законів (повий модернізованої версії Соборного уложення замість прийнятого ще в 1649 р. за царя Олексія Михайловича). У підготовленому для цієї комісії документі - "Наказе імператриці Катерини II" утверджувалися нові уявлення про роль законів в державі, про права і свободи його громадян, пропагувалися політичні і правові ідеї корифеїв європейської думки (Т. Гоббс, Ш.-Л. Монтеск'є, Ж. Ж. Руссо, італійського просвітителя і юриста Ч. Беккария, відомого в Європі своїм твором "Про злочини і покарання"). При складанні "Наказу" Катерина II використовувала також відомості з французької Енциклопедії. Важливим підмогою при розробці ідеології освіченого абсолютизму стали твори німецького філософа і публіциста В. Юсті, який був одним з найбільш відомих теоретиків європейського камерализма. Його капітальна праця "Основа сили і добробуту царств, або докладний накреслення всіх знань, що стосувалися до державного благочиння" (Ч. 1-4) був переведений на російську мову і видана російською Академією наук у 1772-1778 рр.

Провідними ідеями у всій ідеології Просвітництва XVIII ст. і політиці освічених монархій були ідеї природного права і договірного походження держави, що відіграли визначальну роль при переході традиційних монархій до держав Нового часу. В ідеалі ці ідеї повинні були вирішити проблему конфлікту між суспільством і державою, народом і владою і усунути той дуалізм, який спочатку існував між суверенітетом держави і звичаями громадян. Визнання договірного походження держави передбачало, що суспільство добровільно делегує владні повноваження або одній особі або групі осіб (станово-представницька форма правління, республіка). Але своїм змістом установка на побудову держави на основі суспільного договору між громадянами і владою мала більш радикальний характер, ніж позитивна юриспруденція, так як у своїй основі була орієнтована на майбутні перетворення. Разом з проголошується рівність людей від народження (теорія природного права), недоторканністю приватної власності вона закладала основи майбутнього правової держави. В контексті політичної практики XVIII ст. ці теорії втілювались у формі "істинної монархії" (Л. Монтеск'є), передбачала обмеження свавілля влади основними законами держави, обов'язковими для всіх.

В політиці Катерини II ці ідеї знайшли своє вираження у спробі імператриці юридично визначити рамки верховної влади, наділити основні стани набором гарантованих прав і обов'язків ("Жалувані грамоти" дворянству і містам), поставити межа свавіллю чиновників. При Катерині II була зроблена перша серйозна спроба поділу влади на рівні місцевої адміністрації. Те, що не вдалося зробити Петру I, більш повно було реалізовано Катериною II: суд був відокремлений від адміністрації, створена система самостійних судів для кожного класу окремо. Дотримуючись традицій Петра I в частині створення дієвої системи законодавства та вимоги неухильного дотримання законів в державі, Катерина II в той же час не вважала правильними його методи управління державою, в дусі просвітительських ідей виступала за скорочення втручання верховної влади в економічні відносини (економічний лібералізм), у діяльність органів управління.

У період правління Катерини II одержав подальший розвиток процес інституціалізації політики і державного управління, заснований на поділюваному імператрицею новому поданні про ролі монарха в системі влади та управління, яке до того часу було широко поширене в Європі. Згідно з цим поданням монарх повинен був обмежуватися загальним "надзиранием" і не втручатися в сам процес управління, делегуючи функції управління державного апарату і становим установам.

До цього ж часу відноситься перша серйозна спроба (ініційована ще Петром III) регламентувати процедуру вираження волі верховної влади і визначити сферу усних царських розпоряджень, які дуже часто ставили функціонування всієї системи управління в залежність від суб'єктивних факторів (або від особистих примх монарха, або від його оточення). Зокрема, було встановлено, щоб всі усні царські розпорядження імператорського Сенату передавалися тільки через сенаторів і ці усні розпорядження не могли скасувати попередні рішення монарха, убрані в письмову форму.

У руслі загальних принципів, які затверджувалися в той час в Європі, перебували погляди Катерини II на роль поліції і "поліцейського права" в управлінні державою. У своєму прагненні заснувати в Росії хорошу і точну поліцію Катерина II виходила з уявлень про благотворний вплив держави та державній регламентації всіх сторін життя суспільства на стан суспільних звичаїв, з допомогою поліції вона розраховувала внести порядок у повсякденне життя суспільства, виховати в ній повагу до закону і зміцнити моральність.

Не можна сказати, що Катерина II була тут оригінальною. Петро I ґрунтувався на тому постулаті, коли писав, що "поліція є душа держави і всіх добрих порядків і фундаментальної людської безпеки і зручності". Це повчання царя-реформатора призначалося для Головного магістрату, у підпорядкуванні якого перебували городові магістрати, наділені Петром I і поліцейськими функціями. За Петра I була введена і перша поліцейська посаду генерал-поліцмейстера, хоча влада його залишалася у чому невизначеною і обмежувалася Санкт-Петербургом. Однак Катерина II пішла набагато далі Петра I у своєму намірі встановити твердий порядок у державі. В ході проведених нею перетворень роль поліції в державі не просто посилилася, сама поліцейська діяльність набула якісно нового значення. При Петрі I величезну роль у системі державної адміністрації грали військові, армія, а "Табель про ранги" прирівнювала цивільних чиновників до офіцерським чинам, не роблячи великої розбіжності між військовою і цивільною службою. При Катерині II армія стала виводитися з управління і замінюватися поліцією: у всіх великих містах імперії були створені нові поліцейські посади та установи (заснована Управа благочиння, введені посади городничих), у повітах також засновувалась постійна повітова поліція (Нижній земський суд на чолі з капітаном-справником).

Більш наполегливою виявилася Катерина II і в своєму прагненні створити необхідні умови для розвитку в Росії середнього класу, зміцнити становище міського промислового і торгового класу, що цілком вписувалося в колективні імператрицею ідеї економічного лібералізму. Показово, що поряд з основною для абсолютної монархії проблемою зміцнення дворянського стану більшість засідань Покладеної комісії було присвячене питанням розвитку міст, промисловості, торгівлі. У складеному Катериною II для обговорення на комісії "Наказе" був виділений спеціальний розділ під назвою "Про середнього роду людей" (тобто про міський стані). У ньому проводилася думка про те, що добробут будь-якої держави становлять прогрес і процвітання ремесел, промисловості, торгівлі і що розвиток міського стану повинно стати пріоритетним у політиці центральної влади. З цією метою була підготовлена і проведена нова міська реформа, в результаті якої було в цілому завершено розпочату Петром і справу щодо організації російських міст і надання їм сучасного вигляду. Видання Жалуваної грамоти містам (1785) покликане підкреслити те особливе значення, яке надавала центральна влада вирішенню цієї проблеми. Відтепер міське населення виділялося як самостійне і значуще для країни. Міста отримали станову корпоративну організацію, вперше в Росії створювалося сучасне, на рівні європейських стандартів, міське самоврядування.

Основним протиріччям освіченого абсолютизму Катерини II прийнято вважати посилення станового характеру проведеної нею політики, результатом якого стало перетворення Росії в дворянську імперію з панівним становищем дворянства в усіх сферах економічного та суспільно-політичного життя. На думку більшості дослідників, така спрямованість політики Катерини II йшла врозріз із заявами імператриці про свою прихильність ідеям європейських просвітителів, які виступали як раз за ліквідацію станових відмінностей і скасування будь-яких станових привілеїв. Треба, однак, враховувати, що до часу вступу Європи в Новий час більшість європейських країн пройшли тривалий період станового розвитку, стану на Заході рано отримали широкі права і свободи, чого якраз не вистачало Росії. Тому прагнення Катерини II окреслити межі станів, дати станам, в першу чергу дворянського, більш чітку організацію і наділити їх встановленими законом правами слід розглядати швидше як заслугу, а не недолік її політики, яка цілком відповідала її уявленням про цілі та завдання освіченого монарха в Росії.

Є підстави вважати, що поряд з Жалуваними грамотами дворянству та містам, Катерина II готувала таку ж грамоту і державним селянам. Однак небезпечно станового палацового перевороту, залежність від цариці дворянства, що опинилася в умовах Росії одним з найбільш консервативних верств населення, змусило Катерину II відмовитися від цих планів, так як це поставило на порядок денний і питання про статус кріпаків.

Разом з тим в умовах Росії політика освіченого абсолютизму не відрізнялася послідовністю: більше ніж європейським монархам Катерині II були властиві подвійність дій і декларативність обіцянок, розходження між проголошуваними цілями і засобами їх досягнення, між словом і ділом. Саме при Катерині II відбувається подальше посилення кріпосного права поміщики отримали необмежену владу над своїми селянами. Посилилася експансія дворянства, що претендував на роль першого стану в державі, так само як і прагнення влади заручитися його підтримкою, нерідко позбавляли владу можливості проводити самостійну політику, робили її попри оголошену мету досягнення "загального блага" заручницею станових інтересів дворянства.

Хоча Катерина II декларувала принцип невтручання царюючої особи в систему управління і судочинства і на словах виступала за введення законності в систему державних відносин, однак, в умовах збереження в руках імператриці абсолютної влади неминучий був і свавілля можновладців, і корупція, і фаворитизм. Голосно оголошене намір обмежити свавілля влади законом було зведено до ряду другорядних і непослідовних заходів, спрямованих на обмеження свавілля бюрократичних установ.

Всупереч проголошених ідеям і принципам європейського Просвітництва, установок на поділ влади, забезпечення прав і взаємних обов'язків влади і народу Катерина II, так само як і її попередники прагнула управляти країною самодержавно і не допускала обмеження своєї влади. Навіть досить скромний проект графа Н. В. Паніна про створення при імператриці дорадчого імператорського ради був, як відомо, відкинутий Катериною II. Принаймні, вона знайшла переконливими побоювання своїх радників, які вважали, що створення нового вищого органу загрожує встановленням аристократичного правління і що реалізація проекту Паніна перетворить Росію із самодержавної монархії в монархію, керовану олігархічним радою чиновної аристократії.

При Катерині II посилюється особисте начало в управлінні. Так само, як і Петро I, Катерина II вважала за краще здійснювати управління державою через особисто залежних від неї, близько до неї стоять швидко схоплюють її ідеї уповноважених осіб. Цієї мети була значною мірою підпорядкована розпочата Катериною II на початку свого правління велика реформа Сенату, результатом якої стало підпорядкування Сенату одноосібної влади генерал-прокурора, який виконував вказівки імператриці і контролювало всі дії сенаторів. На цій же основі відбувалася перебудова центрального і місцевого управління, була проведена одна з найпотужніших в історії Росії губернська реформа 1775 р., спрямована па створення однакової системи управління на всій території Російської імперії.

На думку сучасних дослідників, ця реформа фактично встановлювала режим надзвичайного правління на всій території імперії, який в цілому відповідав загальним характером правління Катерини II. Цю особливість катерининського правління дуже тонко підмітив М. М. Карамзін у своїй відомій "Записці про давньої і нової Росії". За його словами, імператриця вважала за краще спиратися не на абстрактні правила або якісь вчинені установи, а на здібних, честолюбних і відданих особисто їй помічників, яким надавався великий простір для дій. Так, ввівши посаду генерал-губернаторів на всій території Росії, вона призначала на ці посади людей, які користувалися її безмежною довірою (князь Р. А. Потьомкін-Таврійський, граф П. А. Румянцев-Задунайський, Я. Брюс, Р. II. Воронцов і ін).

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Влада і суспільство при Миколі I: новий етап бюрократизації державного управління. Спроби реформ адміністративної системи
Реформа державного управління
Проблема реформ в урядовій політиці Росії і пошуки шляхів вдосконалення національної моделі державного управління в першій половині XIX ст.
Петровська раціоналізація державного управління і формування патерналістського військово-бюрократичної держави в Росії в першій половині XVIII ст.
Відновлення державності у першій половині XVII ст. і пошук нових нетрадиційних форм управління суспільством
ЗОВНІШНЯ ПОЛІТИКА КАТЕРИНИ II І ПАВЛА I
Сутність, зміст та цілі державної соціальної політики
Національний тип дворянській імперії та особливості станової політики Катерини II. Реорганізація вищого і центрального управління
Пріоритети і цілі діяльності підприємств і організацій
Ступінь і характер державної підтримки
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси