Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Перша радянська конституція і формування нової системи державного управління

Союз з лівими есерами, що забезпечив більшовикам перемогу над Установчими зборами, виявився, як видно з вищесказаного, недовговічним. Не визнавши рішення IV з'їзду рад (березень 1917 р.) про ратифікацію Брестського миру з Німеччиною, ліві есери вийшли з уряду. 6 липня того ж року вони підняли заколот проти більшовиків, який був пригнічений при активній участі делегатів працював 4-10 липня V Всеросійського з'їзду рад. З'їзд прийняв Конституцію РРФСР, юридично яка закріпила нову систему державної влади і управління, що склалася в Росії до середини 1918 р. З прийняттям першої радянської Конституції анонімне робітничо-селянський уряд перестало бути тимчасовим і перетворювалося в уряд диктатури пролетаріату. Згідно конституції Російська Радянська Республіка засновувалась "на основі вільного союзу вільних націй як федерація радянських національних республік".

Слід зауважити, що у більшовиків не було особливо великої поваги до конституційних форм правління, яким вони воліли протиставляти форми прямої революційної дії. Достатньо для цього згадати відому дискусію між Леніним і Р. В. Плехановим, що відноситься до періоду першої російської революції. Перший російський марксист докору! тоді Леніна за недооцінку їм значення зароджувався в Росії конституційного ладу і нестриманість в критиці конституційних поглядів, які лідер більшовиків називав

нс інакше як "конституційними ілюзіями". Сказане повною мірою можна віднести до початкового етану будівництва радянської держави, для якого було особливо характерно гостре протистояння протиборчих сил в революції, що спочатку зумовило пріоритет класового інтересу над правом. Крім того, якщо врахувати панівну у той час серед більшовиків установку на світову революцію, можна припустити, що перша радянська Конституція була, швидше за все, розрахована на перехідний період (перехід до світової революції) і тому не мала для більшості членів партії якогось принципового значення. Характерно, що в статтях Леніна тих років сюжети, пов'язані з конституцією, практично відсутні. Лідер більшовиків більше був зайнятий питанням, як зберегти владу в руках більшовицької партії і ця задача була для нього першорядним.

Звертає на себе увагу класова спрямованість змісту Конституції 1918 р. Конституція не визнавала рівності прав громадян, так як її укладачі вважали, що це неможливо в класовому суспільстві. На думку авторів конституції, мета диктатури пролетаріату - не встановлення формальної рівності, характерного для парламентських буржуазних демократій, а в ліквідації класової експлуатації і класової нерівності. У зв'язку з цим за Конституцією 1918 р. представники робочого класу мали переваги у виборчих правах перед селянами (один голос робочого прирівнювався до п'яти голосам селян), не кажучи про так званих "нетрудових елементів" (представників буржуазії, заможних селян, які використовують найману працю, священиків), які взагалі були позбавлені виборчих прав.

Особливістю першої радянської Конституції було те, що вона не забезпечувала головного умови, що становить основу конституційного ладу - конституційних гарантій громадян, які розуміються як гарантії та захист особи від втручання держави. Встановлюючи лад "диктатури пролетаріату", який навряд чи можна віднести до розряду правових, конституційних понять, більшовики тим самим, свідомо чи мимоволі, створювали умови для безмежної влади держави, який керувався у своїй діяльності революційною доцільністю, а не законом. В цих умовах свободи, проголошені Конституцією, залишалися переважно формальними, позбавленими твердого підстави закону, вони дарувалися державою і в інтересах держави. Крім того, Конституція не передбачала встановлення в радянській політичній системі принципу поділу влади, є, як відомо, основним інструментом захисту особистості від свавілля влади в сучасній демократичній державі.

Згідно Конституції 1918 р. найвища влада в республіці формально належала Всеукраїнському з'їзду Рад. Він обирався з представників міських рад із розрахунку один депутат на 25 тис. виборців) і губернських рад (один депутат на 125 тис. жителів). Виконавчим органом з'їзду рад, здійснюють всю владу в перервах між з'їздами, був Всеросійський Центральний виконавчий комітет, що обирається з'їздом рад у складі не більше 200 членів. ВЦВК призначав уряд - Рада народних комісарів, основною функцією якого було "загальне управління справами Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республікою".

Проте з самого початку не існувало принципової різниці між вищими органами державної влади, оскільки нова система органів влади і управління будувалася на поєднанні законодавчих і виконавчих функцій. Ленін ще в "Квітневих тезах" обґрунтував основна вимога більшовиків, противопоставлявшее ідеї парламентської республіки ідею безпосереднього правління народу, коли народ сам приймає рішення, сам їх виконує і сам контролює їхню реалізацію. У цьому сенсі з'їзд рад - це не парламент в точному розумінні слова, а РНК - не кабінет міністрів, оскільки відмінності між ними були не у функціях, а в положенні і місце, яке вони займали в державній ієрархії. Чинність закону мали як постанови з'їзду рад і ВЦВК, так і декрети Раднаркому, а часто і нормативні акти наркоматів.

Ця особливість радянської державної системи в перспективі створювала сприятливі умови для встановлення диктатури правлячої партії, якщо не забувати, що диктатура - це, насамперед, зосередження влади в руках виконавчих органів. У той же час наділення бюрократичного за своєю природою Раднаркому та інших радянських органів одночасно виконавчої і законодавчої владою таїло в собі велику небезпеку: в цьому випадку закон неминуче ставав знаряддям свавілля, не служив цілям суспільства, а мінливим, часто випадковим цілям управління, міняючись в залежності від волі і навіть примх керуючого.

Вже в перші місяці радянської влади виявилася тенденція до централізації влади і бюрократизації державного апарату шляхом поступового посилення органів виконавчої влади за рахунок виборних представницьких. Ця тенденція стала визначальною в умовах протиборства різних політичних сил і почалася з літа 1918 р. громадянської війни в Росії. Насамперед зміни стосувалися становища і ролі з'їзду Рад. Хоча формально з'їзд Рад представляв верховну владу в державі, насправді його вплив був номінальним, оскільки більшість питань вирішувалися ВЦИКом і його апаратом. Ні голова Вцвка, ні голова Раднаркому ніколи не звітували перед з'їздом. Спочатку з'їзди рад збиралися через кожні три місяці, потім щорічно, а з введенням п'ятирічок - через кожні п'ять років, поступово перетворюючись на суто декоративні органи ("царює, але не управляє").

Однак влада не залишалася і в Вцвка. По суті, вся повнота влади з самого початку була зосереджена в Раднаркомі, який наділявся правом видавати декрети без санкції Вцвка, перед яким він формально був відповідальний. Хоча за законом цим правом РНК міг користуватися лише у виняткових, надзвичайних ситуаціях, в обстановці громадянської війни виняток ставало правилом, що дало підставу меншовикам і есерам звинувачувати Леніна в захопленні влади Раднаркомом, встановлення їм диктатури РНК. Та ж тенденція спостерігалася в системі місцевих рад: реальна влада тут також знаходилася не у самих рад, а в руках виконкомів рад.

Вже в перші місяці радянської влади спостерігається процес посилення центру за рахунок обмеження місцевих органів влади. Складалася досить суперечлива ситуація. З одного боку, більшовики на словах підтримували стихійне творчість народних мас по створенню нових органів влади, з іншого боку, ставлячи метою встановлення диктатури пролетаріату, повинні були виступати за створення сильної централізованої держави, покликаного захистити завоювання революції, і в зв'язку з цим рішуче боролися як проти проявів синдикалізму робітничого класу, так і проти сепаратизму місцевої влади.

Однак тут більшовикам довелося зіткнутися з серйозними труднощами. Своєрідність нової структури місцевої влади, що виникла в ході революції, полягало в тому, що вона будувалася навколо системи рад, які виникли задовго до Жовтневої революції та мали значну самостійність по відношенню до центральної влади. Місцеві ради виникали стихійно, як вільні неформальні зборів і в більшості випадків мали багатопартійний характер. Гасло "Вся влада радам!" був сприйнятий па місцях як проголошення права на найширшу місцеву автономію, яку почали рішуче здійснювати.

У віданні місцевих рад перебувала міліція, яка створювалася у відповідності з постановою НКВС від 10 листопада 1917 р. самими радами і повністю підкорялася. Дещо пізніше у відання місцевих рад були передані і збройні формування. Згідно з виданим РНК і затвердженим Декретом ВЦВК "Про волосних, повітових, губернських і окружних комісаріатах по військових справах" (квітень 1918 р.) у розпорядження губернських військкомів надходили збройні сили, військові установи, госпіталі, склади і запаси майна, призначені для військових потреб губерній.

Таким чином, на перших порах місцеві ради не тільки володіли достатньо широкими повноваженнями, але і часто, не маючи постійного зв'язку з центром, були повновладними господарями на своїй території. В результаті в перші місяці радянської влади радянське держава являла собою федерацію окремих влади, а влада Раднаркому не виходила за межі Петрограда. Тому вже з літа 1918 р. починається наступ на місцеві ради: багато з них були розпущені, інші переобиралися.

Не слід, однак, перебільшувати значення рад як представницьких органів влади і як інститутів громадського самоврядування. Ні тим ні іншим вони, на суш не були. Насамперед тому, що, знищивши поділ влади як "буржуазний пережиток",більшовики тим самим спочатку скасовували інститут представництва населення. Крім того, в порівнянні з представницькою демократією радянська система мала двома особливостями. По-перше, поради існували не на всіх рівнях влади, діючи, як правило, на рівні губернії, повіту. Населення обирало з'їзд ради, який збирався один раз на рік.

З'їзд обирав виконком, діючий раз в квартал. Виконком обирав Президію, що діє постійно. По-друге, на основі прямого виборчого права формувалися лише міські та волосні ради. Поради інших рівнів формувалися шляхом делегування депутатів зі складу нижчестоящих рад. Таким чином, створювалася система вертикальної співпідпорядкованості органів влади, які одночасно виконували законодавчі функції, функції виконання і управління господарством (відділи губвиконкомів п виконкомів). Така система управління виключала можливість існування представницької влади як особливого органу населення, який наділений спеціальною компетенцією.

Що стосується органів земського і міського самоврядування, що виникли і успішно розвивалися в дореволюційний період, то вони проіснували після Жовтневої революції недовго. Після виходу з уряду лівих есерів (березень 1918 року) був скасований Наркомат місцевого самоврядування, заснований в грудні 1917 р. при створенні коаліції більшовиків з лівими есерами для керівництва реформою місцевого самоврядування, розпочатої ще Тимчасовим урядом до взяття більшовиками влади. Спеціальним декретом Раднаркому (серпень 1918 р.) самоврядування було ліквідовано і в містах, і в волостях. Спроба відродити самоврядування була зроблена на початку 1920-х рр., через кілька років припинилася у зв'язку з початком у 1928-1930 рр. адміністративно-територіальною реформою. Під гаслом "змички міста і села" волості були укрупнені і замінені на районні адміністрації. З цього часу і до 1992-1993 рр. в Росії інституту самоврядування не існувало.

І все ж основна тенденція розвитку радянської державності полягала не в цьому. На думку більшості сучасних авторів, спори про компетенцію органів влади, які велися в перші роки радянської влади, втрачали сенс, так як за конституцією і за порадами стояла єдина влада - влада правлячої партії більшовиків. Всі основні державні рішення приймалися спочатку на з'їздах партії, а потім вже обговорювалися і схвалювалися з'їздами рад. Так, рішення про укладення Брестського сепаратного миру з Німеччиною (березень 1918 року) було прийнято спочатку на VII з'їзді РКП(б)1, а тільки потім закріплено IV з'їздом рад. Точно так само рішення про перехід до нової економічної політики (неп), що мало доленосне значення для країни, було прийняте на X з'їзді партії (березень 1921 р.).

Саме партія здійснювала всі призначення на ключові адміністративні посади в державі. Вже на VIII з'їзді РКП(б) (березень 1919 р.) у новій програмі партії було недвозначно поставлено питання про домінуючу роль комуністичної партії в Радянському державі. Партійним організаціям ставилося в обов'язок докладати всі зусилля для завоювання безроздільного панування в радах і встановлення фактичного контролю над їх діяльністю. Для контролю над державним апаратом в ЦК партії, республіканських і губернських комітетах у 1919 - на початку 1920 р. були створені обліково-розподільні відділи (учраспредотделы), що відали підбором і розстановкою кадрів на всі відповідальні державні та партійні посади. Пройде трохи часу, і Ленін, не приховуючи, відзначить у брошурі "Дитяча хвороба "лівизни" в комунізмі" (травень 1920 р.), спеціально виданої для широкої партійної маси: "Ні один важливий політичний або організаційне питання не вирішується ні одним державною установою в нашій республіці без керівних вказівок ЦК партії".

У цьому полягала головна особливість радянської політичної системи, що відділяла її від усього попереднього історичного розвитку Росії. Вперше в історії влада переходила не до держави, а до партії, в руках якої поступово зосередилися всі нитки реального управління суспільством. Сама ж держава, від імені якого на словах всі вершилося, насправді не було тут основним інструментом формування суспільних відносин.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Становлення радянської державності та системи державного управління (1917-1929 рр..)
Петровська раціоналізація державного управління і формування патерналістського військово-бюрократичної держави в Росії в першій половині XVIII ст.
ВІДРОДЖЕННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ І СТАНОВЛЕННЯ СУЧАСНОЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ (1991-2012 рр..)
Конституція 1936 р. і реорганізація системи державного управління на засадах командно-бюрократичного централізму
Відновлення державності у першій половині XVII ст. і пошук нових нетрадиційних форм управління суспільством
Зміни в державному управлінні та розвиток радянської державності в 1950-1980-ті рр .. Причини кризи радянської системи управління
Формування системи державного управління в Київській Русі
Проблема реформ в урядовій політиці Росії і пошуки шляхів вдосконалення національної моделі державного управління в першій половині XIX ст.
Причини формування радянського тоталітаризму
Злам старого і створення радянського державного механізму
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси