Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Економічні пріоритети нової влади. Перебудова системи центрального та місцевого управління в роки громадянської війни і в умовах непу

Говорячи про початковому етапі формування радянської державної системи, дуже важливо розрізняти два відрізнялися один від одного періоду в історії більшовицької революції, що дозволяють краще зрозуміти політику правлячої партії. Перший період характеризувався насильницьким руйнуванням старого буржуазного ладу і відповідно старої державної машини. Для цього періоду потрібно було стихійне захоплення широких народних мас, так як потрібен був нищівний удар. Другий період, навпаки, означав спробу здійснення нового ладу здебільшого без участі настроїв і волі мас, переважно апаратом організованого партійного меншини. У перший період активні були не тільки вожді та їхні партії, але і самі маси, у другому діяли в точному розумінні цього слова в основному тільки верхи, правляча комуністична партія. Маси ж у своїй більшості не розуміли "конструктивних цілей соціалізму" як організації господарського життя, але зате сприймали і активно застосовували пропаговані новою владою засоби боротьби зі старим ладом, засновані на руйнуванні успадкованих суспільних відносин і установ.

Слід сказати, що, прийшовши до влади, більшовики не мали, та й не могли мати в силу обставин, що склалися чітко розробленої програми побудови нового суспільства. В той же час вже у "Квітневих тезах" Леніним були сформульовано дві основні ідеї, якими повинна була керуватися партія, опинившись у владі: встановлення робітничого контролю над виробництвом і розподілом продуктів і проведення націоналізації всіх банків країни з подальшим злиттям їх у єдиний загальнонаціональний банк. У листопаді 1917 р. були прийняті Декрет і Положення "Про робочому контролі", по суті, узаконили існувала на багатьох підприємствах з літа 1917 р. практику, коли робітники підприємства через виборний заводський комітет (фабзавком) контролювали діяльність адміністрації, мали доступ до бухгалтерських книг, втручалися в питання найму та звільнення. При кожному міській раді була створена рада робітничого контролю, утворений також вищий орган - Державний всеросійський рада робітничого контролю, який практично відразу влився в структуру створеного декретом від 15 грудня 1917 р. Вищої ради народного господарства (ВРНГ), що, по суті, означало підпорядкування робочого державного контролю. Одночасно з націоналізацією приватних банків і оголошення банківської справи державною монополією почалася націоналізація ряду промислових підприємств, яка проводилася поки що, як відповідна міра держави на саботаж і локаути з боку підприємців.

Але вже перші підсумки "червоногвардійської атаки па капітал" змусили Леніна переглянути колишні установки. Відсутність необхідних знань і досвіду управління в основної маси робітників призвели до дискредитації самої ідеї робітничого контролю на промислових підприємствах, результатом проведення якого стали повсюдний розвал промислового виробництва, хаос і плутанина на підприємствах. На початку весни 1918 р. в брошурі "Чергові завдання радянської влади" Ленін пропонує різко змінити внутрішньополітичний курс і призупинити націоналізацію і експропріацію, навести порядок на державних підприємствах, встановити сувору дисципліну праці з опорою на матеріальні стимули. Ленінський план передбачав збереження приватного капіталу, встановлення технічного співробітництва з крупною буржуазією, використання радянською владою знань і досвіду "буржуазних" фахівців. Вся сукупність пропонованих заходів отримала назву державного капіталізму і будувалася на визнанні необхідності перехідного етапу до соціалізму, заснованого на змішаному економічному порядку.

Однак ленінським планом не судилося збутися. Складні економічні та політичні умови, пов'язані з господарською розрухою і почалася громадянської війною, зажадали зміни економічного курсу уряду, що супроводжувався переходом до широкої націоналізації і концентрації ресурсів у руках держави. Тим самим відкривався новий етап у розвитку більшовицької революції, який отримав назву "військового комунізму". Проведена в цей період економічна політика мала низку специфічних рис, які зробили істотний вплив на подальший розвиток радянського суспільства і всієї системи управління.

У самому загальному плані суть цієї політики зводилася до використання державою в умовах війни особливих, надзвичайних заходів по управлінню економікою, централізації та мілітаризації управлінських структур. Основним змістом політики "воєнного комунізму" стала заміна механізму ринкових відносин командно-адміністративними методами управління суспільством. З метою забезпечення перемоги над білими арміями країна перетворювалася в єдиний військовий табір. Для централізації всіх ресурсів була здійснена націоналізація " найважливіших галузей великої та середньої промисловості. Цей курс був закріплений декретом РНК від 28 червня 1918 р. Функції управління націоналізованими підприємствами передавалися Вищій раді народного господарства (ВРНГ), створеному для координації і об'єднання діяльності всіх економічних органів і установ країни. Керівництво господарським життям регіонів покладалося на створювані при радах місцеві раднаргоспи (рад народного господарства), що перебували в подвійному підпорядкуванні - ВРНГ і виконкомам відповідних рад. Була введена загальна трудова повинність. В умовах крайнього дефіциту промислових товарів і зростаючої інфляції заборонена приватна торгівля, вводилася оплата праці робітників "натурою" (продуктові пайки, талони на харчування в їдальні і т. д.), скасована плата за житло, транспорт, комунальні та інші послуги. Важливою складовою політики "воєнного комунізму" була продрозкладка, принуждавшая селян за встановленими зверху планами (розверстки але губерніях) здавати державі надлишки своєї продукції для забезпечення армії та населення міст по твердим цінами, також встановлюються державою. Все це вело до поступового згортання товарно-грошових відносин і заміни їх прямим продуктообменом.

Тут важливо звернути увагу па таку обставину. Довгий час панувала думка, згідно з яким політика "воєнного комунізму" була вимушеним заходом, породженої умовами громадянської війни. Однак цілий ряд фактів свідчить якраз про протилежне. Самі більшовики не заперечували, що проведена ними в перші роки радянської влади економічна політика крім іншого передбачала можливість запровадження соціалізму в Росії зверху. "Військовий комунізм, -писав один з провідних теоретиків більшовизму Н. В. Бухарін, - мислився нами не як "військовий", тобто придатний тільки для певного щабля в розвитку громадянської війни, а як універсальна, всеохоплююча і, так сказати, нормальна форма економічної політики перемігшого пролетаріату". На практиці це виразилося в тотальному обобществлении засобів виробництва, повсюдного скасування всіх видів приватної власності.

Нічим іншим, як тільки прагненням "ввести соціалізм зверху", пояснювався і фактична відмова більшовиків від ними ж проголошеного в якості одного з перших законодавчих актів радянської влади Декрету про землю. В основу цього декрету було покладено есерівський проект, вироблений на основі 242 селянських наказів і передбачав поряд з зрівняльним розподілом землі існування різних форм землекористування (подвірну, хуторскую, общинну, артельную та ін). Проте вже в квітні 1919 р. був прийнятий Декрет ВЦВК "ПРО соціалістичний землеустрій і про шляхи переходу до соціалістичного землеробства", що став згодом, як справедливо вважають дослідники, юридичною основою сталінської "суцільної колективізації". Оголосивши основною формою землекористування "великі радянські господарства, комуни, громадську обробку землі", а індивідуальне селянське господарство - "минущим і доживає", декрет стверджував ідеологію і психологію швидкого стрибка до комунізму, купував все більше прихильників у рядах партійних функціонерів.

Успіхи в громадянській війні, які у багатьох більшовиків асоціювалися з успіхами реалізації політики "воєнного комунізму" з її жорсткою централізацією, ще більше посилювали ілюзії про можливість введення соціалізму зверху. Характерно, що навіть наприкінці 1920 р., коли громадянська війна була фактично вже закінчена, за кілька місяців до введення непу ця лінія продовжувала залишатися вирішальною. Досить сказати, що саме в цей час - 29 листопада 1920 р. був опублікований Декрет радянського уряду про націоналізацію підприємств промисловості, які мають 5 - 10 найманих робітників.

Складні умови, в яких відбувалося становлення нової радянської державності, не могли не вплинути па характер і особливості розвитку державного управління в Радянській республіці. Тривала майже три роки громадянська війна і наступний після її закінчення перехід до непу супроводжувалися великомасштабними перебудовами системи центральних і місцевих органів влади. Дослідники відзначають наявність в цей період двох різноспрямованих векторів державної політики: централізації (1918-1919) та децентралізації (1920-1925) влади. Централізація влади здійснювалася в рамках затвердилася в роки громадянської війни военно-комуністичної моделі управління і була наслідком реалізації більшовицької доктрини усуспільнення власності і управління державою як "єдиної фабрикою". У свою чергу, децентралізація влади і управління була продиктована спричиненої політикою "воєнного комунізму" господарською розрухою і плутаниною в системі управління, так само як і новими завданнями, які постали перед центральним урядом в умовах переходу від війни до миру. І в тому і в іншому випадку перебудови системи управління здійснювалися в умовах однопартійної системи, яка встановилася з літа 1918 р. після того, як партія лівих есерів, підняла заколот проти влади, рішенням V Всеросійського з'їзду рад була виключена зі складу рад усіх рівнів.

Централізація державного апарату, проведена в роки громадянської війни в рамках військово-комуністичної командно-адміністративної моделі управління, знайшла своє вираження у подальшому посиленні органів виконавчої влади як в центрі, так і особливо на місцях. Тут більшовики, по суті, повторили те, що було здійснено у свій час Олександром III в його прагненні підпорядкувати місцеве самоврядування бюрократичного початку. Різниця була в тому, що уряд Олександра III у своїй боротьбі з громадським початком все ж не заходило так далеко: міська управа не могла підмінити собою міську думу. У радянській системі виконкоми і навіть їх президії нерідко ставали над радами, замінюючи собою їх з'їзди. Встановлення принципу "подвійного підпорядкування" (обов'язковість відділів виконкомів підкорятися не тільки виконкомам, але і виконувати приписи вищих властей) ще більшою мірою бюрократизувало виконавчий апарат рад. Можна сказати, що більшовики пішли по тому шляху, по якому повинна була піти абсолютистская централізована влада, перетворюючи органи місцевої влади в бюрократичні за своїми функціями і за своїм складом установи. Як у царський час виборність управ не усувала їх бюрократизації, їх перетворення в колегії виборних чиновників, так і в радянській системі виборність виконкомів нс могла усунути їх перетворення в такі ж колегії радянських професійних бюрократів.

Умови громадянської війни змушували більшовиків приймати заходи, спрямовані на посилення виникли в ході революції надзвичайних органів влади і управлінь, особливістю яких є єдність військової, політичної та господарської діяльності. До числа таких органів ставилися насамперед Всеросійська надзвичайна комісія по боротьбі з контрреволюцією і саботажем (ВЧК), створена при Раднаркомі 15 грудня 1917 р., і Революційний військова рада Республіки (Реввоєнрада, РВСР), заснований постановою ВЦВК від 2 вересня 1918 р. для керівництва формуванням Червоної армії і флоту, їх бойовими діями та забезпечення обороноздатності країни (головою РВСР був призначений Л. Д. Троцький). Особливе місце в системі надзвичайних органів управління обіймав створений у листопаді 1918 р. під головуванням Леніна Рада робочої і селянської оборони, який в умовах війни верховним органом управління Республікою, який координує роботу, як військових, так і цивільних відомств, всіх галузей народного господарства. До складу Ради робочої і селянської оборони входили представники ВЦВК, РВСР, наркоматів продовольства, шляхів сполучення та ін

Величезна роль у системі управління нової влади продовжувала належати ВЧК, в апараті якій існували транспортний, військовий, організаційний, інформаційний та інші відділи. За рекомендацією ВЧК в губерніях і повітах були створені місцеві надзвичайні комісії по боротьбі з контрреволюцією, статус яких був закріплений затвердженим ВЦВК спеціальним "Положенням про Всеросійської і місцевих надзвичайних комісіях" (жовтень 1918 р.). Згідно з "Положенням" члени ВЧК призначалися Раднаркомом, а члени місцевих ЧК - відповідними виконкомами губернських і повітових Рад. ВЧК і її органи були наділені надзвичайними повноваженнями і працювали в тісній співпраці з НКВД і наркоматом юстиції.

На місцях масовими надзвичайними органами радянської влади були революційні комітети (ревкоми), які створюються партійними, радянськими і військовими властями для більш оперативного забезпечення потреб армії, відновлення зруйнованого господарства і системи управління у звільнених районах. За деякими даними в 1918-1921 рр. у Росії насчитываюсь більш 30 ТОВ ревкомів - від республіканського до сільського уровня1. По закінченні громадянської війни вони були скасовані і їх функції передані Радам. У сільській місцевості такими надзвичайними органами були згадувані нами раніше комітети бідноти, утворені за рішенням уряду і ВЦВК у червні 1918 р., незважаючи на активну протидію лівих есерів.

Згідно з офіційною версією комнезами створювалися для надання допомоги найбіднішому селянству. Па насправді розрахунок був зроблений на села, на проставлення сільської бідноти всім іншим селянам. Таким способом більшовики сподівалися не тільки вирішити продовольчу проблему і збільшити поставки хліба селом, але і створити більш міцну опору правлячої партії в середовищі багатомільйонного російського селянства, гуртуючи бідняків (сільський пролетаріат) на противагу заможної частини деревин. Однак влада прорахувалася. Створення комбідів до межі загострила обстановку в селі, викликало серію селянських повстань проти більшовиків. Крім того, діяльність комнезамів не обмежувалася експропріацією "сільської буржуазії", вилученням хліба та сільськогосподарських знарядь у куркулів і розподілом їх серед бідноти. Комнезами втручалися в справи місцевої влади аж до розпуску і переобрання місцевих рад, які перебували під впливом заможних селян, що призводило до порушення єдності і безладу в місцевому управлінні: до влади місцевих партійних комітетів і рад додавалася ще й влада комнезамів. Ситуація, що склалася, змусила центральний уряд прийняти рішення про розпуск комнезамів та їх злиття з радами. Рішення це було прийнято VI Надзвичайним всеросійським з'їздом рад, який відбувся в грудні 1918 р.

Прагнучи сконцентрувати всі сили для перемоги над своїми політичними супротивниками, держава диктатури пролетаріату послідовно проводив курс на прискорену націоналізацію всіх галузей промисловості, а не тільки найважливіших, як це було передбачено Декретом від 28 червня 1918 р. До початку жовтня 1919 р. було націоналізовано 2500 підприємств. Як вірно зауважив Н. Верт, точно так само, як в області сільського господарства "держава проголосила себе головним розподільником, ще до того, як стало головним виробником", здійснена в рамках політики воєнного комунізму спроба прискореного переходу до комуністичного виробництва і розподілу" призвела всупереч схемі Маркса не до зникнення держави, а, навпаки, до суворої централізації та встановлення гіпертрофованого державного контролю над усіма сферами економіки.

Реалізація військово-комуністичної моделі управління зажадала створення системи надцентралізованих господарських органів, відомої у той час під назвою "системи главкизма". Створювані при ВРНГ головні комітети (розділу або центри) зосереджували в своїх руках управління тими чи іншими галузями промисловості, відали їх фінансуванням, матеріально-технічним постачанням, так само як і розподілом виготовленої продукції. Розділу поділялися па "продуктові" за видами продуктів, що виробляються (Главуголь - губу голота, Главтабак - губтабак тощо) і "галузеві" (Главтранс - губтранс (транспорт), Комгосор - губгосор (Комітету державних споруд) тощо). За підрахунками дослідників, усього діяло близько 46 видів місцевих управлінських органів центру - главків, відділів, комітетів і комісій, - мали, в свою чергу, свої власні нижчестоящі органи. В цілому система главкизма означала припинення економічних, товарно-грошових відносин і перехід до виключно адміністративним методам управління: підприємства безкоштовно отримували від держави все необхідне для виробництва і так само безкоштовно здавали вироблену продукцію.

Ситуація почала змінюватися лише наприкінці громадянської війни, коли влада на практиці переконалася у неможливості відновлення зруйнованого війною господарства і піднесення національної економіки на тих організаційних засадах, які використовувалися в період військового комунізму. Перехід до непу, оголошений на X з'їзді РКП(б) в березні 1921 р., означав відмову правлячої партії від червоногвардійської атаки на капітал і супроводжувалася частковим відродженням ринкових відносин, й денаціоналізацією середньої і дрібної промисловості (у велику промисловість приватний капітал не допускався) і децентралізацією державного управління.

Була скасована продрозкладка, вводилася свобода торгівлі. Відтягнувши основні сили на "командні висоти в економіці", влада проголошувала своєю метою встановлення па основі проголошеної свободи торгівлі нормальних відносин з селянством. Одночасно був скасований декрет про тотальної націоналізації промисловості. Згідно новому положенню всі дрібні і частина середніх підприємств передавалися в приватні руки. Допускалася оренда великих промислових підприємств, а також створення концесій із залученням іноземного капіталу, змішаних акціонерних товариств і спільних підприємств. У той же час значна частина промисловості, уся зовнішня торгівля залишалися в руках держави. Державні промислові підприємства (трести) і державна торгівля (синдикати) також отримали більшу господарську самостійність, будуючи свою діяльність па нових засадах госпрозрахунку і самоокупності. Запровадивши неп, більшовики спробували вирішити завдання збереження політичної влади в центрі при одночасної децентралізації господарського управління та надання самостійності місцевим органам влади.

З введенням непу починається процес демократизації суспільного життя. Скасовуються надзвичайні органи влади і управління, зміцнюється законність і правопорядок, що знайшло своє вираження спочатку в скороченні компетенцій та кола дій ВЧК і її органів, а потім і в її реорганізації. 6 лютого 1922 р. ВЧК була остаточно скасована, а замість неї було створено Головне політичне управління Наркомату внутрішніх справ (ГПУ). Одночасно було підвищено роль Робітничо-селянської інспекції (РКП, Рабкрін), створеної в 1920 р. як основного органу державного контролю Радянської республики1. Надзвичайне законодавство часів громадянської війни поступово замінювалося цивільним законодавством, створенням законодавчих кодексів в різних галузях права, що сприяло формуванню єдиного правового простору державного управління1. Була проведена судова реформа, створена прокуратура УРСР як вищий орган правового нагляду. На новий більш демократичний рівень ставилися взаємовідносини центральних і місцевих органів управління.

Але ще раніше, в кінці 1919 р., занепад виробництва та неефективність централізованого управління змусили більшовиків зайнятися проблемою децентралізації влади і організацією господарського самоврядування на місцях. Ця проблема тільки останнім часом привернула увагу дослідників. Саме в цей час у структурі місцевих рад, як зазначається у новітніх дослідженнях, починають формуватися спеціальні відділи комунального господарства ("откомхозы"), яким передавалися повноваження главків ВРНГ і частково галузевих наркоматів, а разом з повноваженнями передавалося і майно. Передача повноважень та майна здійснювалася поетапно, спочатку губернському і повітовому, а тільки потім - міському і волосній рівнів. В ході перетворень вже в 1920 р. на місцевий рівень передані питання землеустрою та благоустрою, житлове справу, була здійснена демуниципализация житла (запровадження приватної власності на житло). З введенням непу ця робота була продовжена. У 1921 р. у відання місцевих органів влади передавалася місцева промисловість, і тому числі на правах "майданного управління" за договорами з ВРНГ. У 1922 р. були муниципализированы водопровід, місцевий транспорт, пожежне і дорожнє справа, місцевій владі передавалося право встановлювати і стягувати орендну плату з міських земель і встановлювати розмір оплати послуг, що надаються муніципальними підприємствами. У 1923 р. місцеві влади отримали право введення диференційної ренти в містах, організації комунальних банків та фондів.

Створення "откомхозов" і децентралізація господарського управління відбувалися під гаслом "боротьби проти главкизма" і, на думку фахівців, мали прогресивне значення. У 1920 р. В рамках НКВС було створено Головне управління комунального господарства (ГУКХ), основним завданням якого стало забезпечення економічних зв'язків між "откомхозами". Тоді ж Рада робочої і селянської оборони був реорганізований у Раду праці та оборони (СТО), одним із відділів якого став Держплан. З літа 1921 р. па базі СТО починає формуватися вертикаль економічних нарад (ЭКОСО). На місцях (у виконкомах) створювалися місцеві ЭКОСО, до складу яких входили: голова виконкому, завідувач волземотделом, коммунотделом, представники Рабкрина, споживчої кооперації. Місцевим ЭКОСО підпорядковувалися всі господарські органи при виконкомах.

"Боротьба з главкизмом" тривала до 1925 р. і завершилася прийняттям ВЦВК СРСР "Положення про міських радах" (1925) і "Положення про місцеві фінанси" (1926), яке встановлювало лише два види місцевих бюджетів - міські й волосні, інші визнавалися виключно регулюючими. Значення цих документів полягало в тому, що вони сформували місцеву владу, юридично закріпивши компетенцію, права та кошти місцевих рад. В цілому децентралізація господарського управління, що виразилася в створенні "откомхозов" і наділення рад власними фінансами, сприяла швидкій ліквідації розрухи і підняття добробуту країни до рівня 1913 р.

На думку деяких авторів, в ході реформ 1920-1925 рр. були створені умови для відродження системи справжнього самоврядування населення. Однак далі цього справа не пішла в зв'язку з оголошеним більшовицькою партією в 1927 р. (рік "великого перелому") новим офіційним курсом на централізацію влади і господарського управління. Згідно перемогла "генеральної лінії" Сталіна па будівництво соціалізму в одній країні і прискорену індустріалізацію почався наступ па демократичні інститути, що виникли в період непу. Були проведені грандіозні чищення місцевих рад, всі вони були поставлені в жорстку залежність від фінансових можливостей "центру", стали фінансуватися за залишковим принципом з коштів, що залишилися від фінансування індустріалізації. З 1928 р. були закриті "откомхозы" і ГУКХ. Більше не займається питаннями місцевого самоврядування і не займається місцеве господарство НКВС. Замість нього створено ОГПУ-орган нагляду за населенням і каральний орган диктатури пролетаріату. Почалася в 1928-1930 рр. адміністративно-територіальна реформа остаточно поховала надії на відродження інституту самоврядування в Росії.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Перебудова центральних і місцевих органів влади і управління в середині XVI ст. Опричнина та її наслідки
Перебудова системи вищих і центральних органів державного управління (Сенат, колегії, органи державного контролю та нагляду). Табель про ранги
Становлення російського самодержавства і станового управління суспільством. система центральних і місцевих органів влади в московській державі в ХV-ХVІ ст.
Система судової влади Франції
Ієрархія і проблеми взаємовідносин центральних, регіональних та місцевих органів державного управління
Еволюція центрального і місцевого управління
Еволюція центрального і місцевого управління
Громадянська війна та іноземна інтервенція в Росії
Місцеві органи влади та управління
ДЕРЖАВА І ПРАВО В ПЕРІОД ГРОМАДЯНСЬКОЇ ВІЙНИ ТА ІНТЕРВЕНЦІЇ (1918-1920)
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси