Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Перебудова центральних і місцевих органів влади і управління в середині XVI ст. Опричнина та її наслідки

У XVI ст. в Московській державі в рамках станової моделі управління складається єдина система центральних і місцевих державних установ, що одержали назву "накази". Основою їх послужили виникли у питома період палацові відомства, представляли собою одноосібні і тимчасові урядові доручення. Кожне з цих відомств управлялося "боярином введеним", якому князь доручав ("наказував") певну частину свого палацового господарства. З часом одноосібні доручення перетворилися в складні і постійні присутствені місця, отримали назви "хати" або "накази". Побудовані та функціонально-галузевим принципом, нові органи виконавчої влади стали першою в історії Росії бюрократичною системою управління, протягом двох століть забезпечувала функціонування величезної держави (рис. 6.1).

Система державних органів влади і управління в XVI ст.

Рис. 6.1. Система державних органів влади і управління в XVI ст.

Виросли із колишньої системи палацово-вотчинного управління в процесі се перебудови в єдину централізовану державну систему московські накази спиралися на відносно розвинений до моменту їх утворення дъяческий апарат управління. Перебудова центрального управління почалася з палацових відомств. Їх число скоро досягло 90. Вони були різної величини і різних функцій. Виникло із створенням наказів велике діловодство вимагало певних канцелярських навичок і досвіду. Оскільки керівники наказів часто не мали такого досвіду, їм в помічники призначалися дяки. Вихідці з нижчих станів російського суспільства, поповичів і навіть холопів, що виконували в умовах питомої Русі канцелярські функції при бояр-управлінців, княжі дяки по мірі розвитку державної адміністрації стали відігравати самостійну роль, і їх вплив на державні справи постійно зростала. До середини XVI ст. вони вже становили незнайомий для Давньої Русі шар професійних чиновників, представники якого починали впливати і на велику політику. Дяків в наказах підпорядковувалися подьячие служителі з дворян і дітей наказових людей. Великі накази, як правило, поділялися на столи, а столи - на повытья.

Процес перетворення наказів з особистих доручень в установи був в основному завершений до кінця XV ст., підтвердженням чого може служити Судебник 1497 р., наказував "судити боярам і окольничим, а на суді у них дяком бути". За свідченням джерел, накази виникали в міру того як ускладнювалися адміністративні завдання, розвивалося письмове діловодство, коли палацові відомства стали мати потребу в створенні особливих канцелярій. Так, відомство питомої дворецького поступово перетворилося в наказ Великого палацу, відомство боярина-конюшого - в Стаєнний наказ і т. д. Разом з тим нові потреби державного життя, збільшувалися масштаби зовнішніх відносин також вели до появи все нових і нових наказів. До кінця XVI ст. приказна система Московської держави була представлена не менше ніж тридцятьма особливими установами.

З що виникли у другій половині XVI ст. наказів найбільш важливими були Посольський, Розрядний і Помісний накази. Їх сферою діяльності були питання зовнішньої політики, будівництва та комплектування збройних пі. оборони держави, наділення служилого дворянства земельною власністю. Особливе становище займав Челобитный наказ, що був своєрідним контрольним органом в державі, контролюючим діяльність народжуваної бюрократії (він займався прийомом і розбором чолобитних від дворян і дітей боярських). Крім того, був цілий ряд інших наказів, що відали управлінням різними групами служилих людей: Стрілецький наказ (завідував стрільцями, а також виконував поліцейські функції в Москві та деяких інших містах), Пушкарський приказ (керував артилерійськими і інженерними справами), Збройова палата (завідувала виготовленням та зберіганням вогнепальної зброї). Особливу групу наказів становили палацові накази, управляли різними галузями князівського, а потім царського господарства: до них ставилися виріс з Казни Казенний наказ, Наказ Великого Палацу і що прилягали до них Стаєнний, Ловчий, Сокольничий і Постельничий накази. Тоді ж, у середині XVI ст. з'являються перші фінансові накази: зокрема, був заснований спеціальний

Наказ великого приходу, який відав збором загальнодержавних податків.

Накази підкорялися тільки царя і Боярської думі і несли перед ними відповідальність. Всі накази вважалися рівними, діяли від імені государя і зносилися між собою так званими "памятями" (виняток становив Розрядний наказ, який вважався по своєму особливому становищу при Боярській думі старше інших наказів і посылавший їм укази). На чолі наказів стояли так зване Присутність (керівництво наказами було колегіальним), всі члени якого іменувалися суддями і призначалися самим царем. На чолі наказів керівництва, як правило, стояли думні дяки, у підпорядкуванні яких перебували подьячие, що відали діловодством.

У XVI ст. адміністративна діяльність наказів не була відокремлена від судової, навпаки, кожен наказ був одночасно і судовим відомством в рамках своїх повноважень і предметів ведення. Для цієї мети при кожному наказі виділялися особливі чиновники (діти боярські, недельщики. денщики та інші нижчі службовці), в обов'язки яких входило залучення до суду, утримання під вартою, накладення стягнень і покарань.

Створення наказовій системи управління мало принципове значення для розвитку Московської держави. За допомогою наказів центральна влада сподівалася покінчити з дезорганізацією урядового апарату, гостро обозначившейся ще на початку царювання Івана Грозного в зв'язку з не прекращавшейся боротьбою за владу між боярськими угрупованнями. Безлад у системі державного управління поряд з необмеженим свавіллям намісників представляла справжнє лихо для країни, тому створення єдиної системи центрального управління було нагальною необхідністю. На накази покладалося також проведення в життя намічених в цей час перетворень у різних сферах державного життя.

Приказна система управління була, звичайно, далека від досконалості. У порівнянні з раціонально організованим апаратом управління, що склалися в Росії в ході адміністративних реформ Петра I, в ній була відсутня строга ієрархія рівнів управління, установ і чинів. На відміну від петровських колегій, більшість з яких створювалися одноразовим указом і за строго визначеним планом, московські накази виникали стихійно протягом тривалого часу по мірі розширення функцій єдиного держави або у зв'язку з приєднанням нових територій до Росії. Тому часто накази дублювали один одного, предмети ведення між окремими відомствами в наказовій системи управління не були чітко розподілені, вона відрізнялася громіздкістю і заорганізованість. Більшість наказів поєднували в собі одночасно адміністративні, фінансові і судові функції, поєднували функціональне управління з територіальним. Крім наказів з загальними для всієї держави функціями існували накази, учреждавшиеся для управління знову приєднаними територіями і носили територіальний характер (одним з таких наказів став створений після взяття Казані і Астрахані Наказ казанського палацу). Тим не менш, незважаючи на ці недоліки, формування наказової системи стало потужним засобом створення і зміцнення централізованої держави в Московській Русі.

Процес централізації державного управління торкнувся не тільки вищі і центральні рівні влади і управління, але й систему місцевих органів влади. Яскравим прикладом посилення централізаторських тенденцій в Московській державі може бути видана Іваном III наприкінці XV ст. (1488) населенню Білозерської землі Білозерська статутна грамота (далі - БУГ), яку деякі дослідники справедливо вважають першим законодавчим актом єдиного російського держави і родоначальницею нової законодавчої традиції. Принципово важливою особливістю БУГ, отличавшей її від усіх колишніх статутних грамот (наприклад, від виданої в свій час Василем I Статутної грамоти Двінській землі), що надавали земель широку автономію, було те, що вона суттєво обмежувала адміністративно-податний імунітет місцевих світських і церковних володінь і зрівнювала всіх власників перед особою державної влади. Всі мешканці повіту відтепер ставилися в однакове становище і розглядалися як піддані держави, підвладні його адміністрації (намісника та його апарату).

Разом з тим БУГ встановлювала сувору регламентацію діяльності самого апарата наместнического управління та його відносин з місцевим населенням. По-перше, вперше точно фіксувалися як порядок діяльності наместнического апарату управління, так і його склад, розміри платежів на користь намісника і його людей. Намісник відокремлюється від населення, між ним і населенням засновується нова посада сотского як представника центральної влади, який міг брати участь в суді намісника. По-друге, влада намісника могла контролюватися не тільки "зверху", але і "знизу" самим населенням Білозерської землі, отримували право звертатися зі скаргами до верховної влади. В БУГ встановлювалося право "світу" брати участь в адміністративно-судовій діяльності місцевої влади. На думку дослідників, ці зміни в місцевому управлінні стали тим зерном, з якого потім в середині XVI ст. зросла система земських і губних установ, які спочатку обмежили, а потім і витіснили наместнический апарат управління, підготувавши остаточну ліквідацію системи "годування" у 1555 р. Іваном Грозним. Важливе значення для зміцнення державності мав прийнятий у 1497 р. Судебник Івана III, що став першим загальноросійським зводом законів у Московській державі.

У той же час відзначені нами раніше протиріччя вертикальної організації влади в умовах величезної держави, так само як і нерозвиненість системи державного управління та політичних комунікацій змушували московський уряд шукати інші альтернативи політичної та адміністративної централізації суспільства. В якості такої альтернативи, як вже говорилося, в середині XVI ст. була обрана перебудова системи управління на засадах станового представництва і відродження "земського початку" в місцевому управлінні.

У рішеннях Стоглавого собору, що засідав у справах церковних і "земським", прийнятому ним збірнику постанов канонічного характеру ("Стоглав"), так само як і у "виправленому" зі схвалення цього собору Судебнике (Судебник 1550 р.) була запланована широка програма і складений цілий план розбудови місцевого управління. Як зазначав В. О. Ключевський, цей план починався строкової ліквідацією позовів земства з кормленщиками, тривав переглядом Судебника з обов'язковим повсюдним введенням в суд кормленщиков виборних старост і цілувальників і завершувався статутними грамотами, отменявшими годування. У зв'язку з тим, що існувала тривалий час примітивна система "годувань" вже не відповідала новим завданням держави і ускладнення громадського порядку, її вирішено було замінити новою системою місцевого управління.

Перетворення місцевого управління зайняло тривалий час. На першому етапі, до скасування годування в 1555 р., кормленщики ставилися під контроль громадських виборних. В цілому ж перетворення були здійснені за допомогою проведення двох послідовних реформ - губної, яка почалася поруч прийнятих оточенням Олени Глинської (матері Івана Грозного) в 1539-1541 рр. заходів, спрямованих на обмеження влади намісників, і була завершена урядом Адашева, і земської, здійсненої в 1555-1556 рр .. В результаті цих реформ відбулася поетапна заміна наместнического управління, споруджували на системі "кормлінь", виборними губними установами - губними хатами (як станово-представницькими органами дворянства) і земськими органами самоврядування (земські хати), вибираними із заможних городян і черносошных селян. Тим самим уряд не тільки значно послаблювало владу регіональної феодальної знаті і посилювало позиції дворянства в місцевому управлінні, але і вперше в історії Росії реально вводила в практику державного будівництва початку виборного самоврядування.

Створювані органи місцевого самоврядування були побудовані на становому принципі і не мали окремих від держави прерогатив, не були, кажучи сучасною мовою, самостійні у межах своїх повноважень. Виборні з дворян губні старости та їх помічники - "целовальники" ("цілувати хрест", тобто присягати) затверджувалися на посаді Розбійних наказом як судово-поліцейським органом, якому підпорядковувалися губні органи на всій території держави. Йому ж належало виключне право санкціонувати вироки губних органів, що стосуються справ, пов'язаних з татьбой і розбійними злочинами. У деяких містах (Москві, Новгороді, Пскові, взятої військами Івана Грозного в 1551 р. в Казані) органи міського самоврядування з політичних та інших міркувань не створювалися, владу в цих містах перебувала в руках призначаються центральним урядом воєвод.

Основним результатом перетворень Івана IV в системі місцевої влади стало створення уніфікованого апарату управління на всій території держави.

На початку 1560-х рр., звинувативши своїх бояр і служилих людей у зраді і розділивши країну на дві самостійні частини, земщину і опричнину (як особливо виділений, належне цареві володіння, свого роду особистий царський "доля"), Іван Грозний перейшов до нової політики, політики опричного терору, що, по суті, означало державний переворот. Реформи були перервані. Більшість членів "Обраної ради" зазнало жорстоких репресій, був видалений з Москви протопоп Сильвестр, який був до опали, за свідченням джерел, цим тимчасовим при царі, засланий, а потім страчений інший царський улюбленець Адашев.

Існує думка, згідно з якою розрив царя зі своїм урядом відбувся через амбіції членів "Обраної ради", які прагнули зміцнити свій вплив на справи рядом постанов і звичаїв, незручних для московських самодержців. Складаючись з нащадків удільних князів, "княжат", "Вибрана рада", на думку прихильників цієї точки зору, була знаряддям удельно-князівської політики, відстоювала її інтереси і тому повинна була рано чи пізно прийти до гостре зіткнення з московським царем, який усвідомлює своє повновладдя. Сам Іван Грозний у полеміці з Курбським недвозначно натякав опальному князю, які цілі, на його думку, переслідували ці люди, "таємно" від нього совещавшиеся про мирських, тобто державних справах. Вони не тільки, за його висловом, самовільно і незаконно, "подібно вітрі", як Сильвестр, роздавали сани і вотчини, але і стали "знімати влада" з самого царя, протиставляючи йому бояр і "княжат".

Друге послання Івана Грозного князю А. М. Курбскому

"Згадай сказане в книзі Йова: "Обійшов землю і йду по всесвіту"; так і ви з попом Сильвестром та Олексієм Адашевим і з усіма своїми родичами хотіли бачити під своїми ногами всю Руську землю, але Бог дає владу тому, кому захоче. Писав ти, що я растлен розумом, як не зустрінеш і у невірних. Я ж ставлю тебе самого суддею між мною і тобою: ви чи растленны розумом чи я, який хотів над вами панувати, а ви не хотіли бути під моєю владою, і я за те розгнівався на вас? Або растленны ви, які не тільки не захотіли коритися мені і слухатися мене, але самі мною володіли, захопили мою владу і правили, як хотіли, а мене усунули від влади: на словах я був государ, а на ділі нічим не володів. Скільки напастей я від вас переніс, скільки образ, скільки образ і докорів! І за що? У чому була моя провина перед вами з самого початку? Кого і чим я оскорби;!? Це моя вина, що півтораста дітей Прозоровського вам дорожче мого сина Федора? (...) І що таке самі

Прозоровские поруч з нами? (...) Божним милосердям, милістю Пречистої Богородиці, і молитвою великих чудотворців, і милістю святого Сергія у мого батюшки і з батюшкиного благословення у мене була не одна сотня таких, як Прозоровський. Л чим краще мене був Курлятев? Його дочкам купують всякі прикраси, це благословенне і добре, а моїм дочкам - прокляте та за упокій. Багато такого було. Скільки мені було від вас бід - не списати. Л з жінкою моєї навіщо ви мене розлучили? Не відняли б ви у мене моєї юної дружини, не було б і Кронових жертв. А якщо скажеш, що я після цього не стерпів і не зберіг чистоти, - так адже всі ми люди. А ти для чого взяв стрілецьку дружину? А якщо б ви з попом не повстали на мене, нічого б цього не сталося: все це сталося з-за вашого самовольства. А навіщо ви захотіли князя Володимира посадити на престол, а мене з дітьми погубити? Хіба я викрав престол або захопив його через війну і кровопролиття? По Божій волі з народження я був призначений до царства, і вже не згадаю, як мене отець благословив на державу. - на царському престолі і виріс. А князю Володимиру з якого дива треба бути государем? Він - син четвертого удільного князя. Які у нього переваги, які спадкові права бути государем, крім вашої зради і його дурниці? В чому моя провина перед ним? (...) Я хотів вас підпорядкувати своїй волі - і як же ви з-за цього поглумилися над святинею Господа, і занечистили її! Розсердившись на людину, повстали на Бога. (...) Дивись, княже, на Божий суд: як Бог дає владу кому хоче. Ви ж із попом Сильвестром і з Олексієм Адашевим хвалилися, як диявол в книзі Йова: "Обійшов землю і пройшов всесвіт, і вся земля під моїми ногами" (й сказав йому Господь: "А чи знаєш ти раба мого Йова?"). Так і ви мнили, що вся Руська земля у вас під ногами, по Божій волі мудрість ваша виявилася марною. Ось заради цього я і поострил своє перо, щоб тобі написати. Ви ж говорили: "Немає людей на Русі, нікому оборонятися", - а нині вас немає; хто ж нині завойовує претвердые німецькі фортеці? Це сила животворящого хреста, яка перемогла Амалика і Максентия, завойовує фортеці. (...) Писав ти нам, згадуючи свої образи, що ми тебе в дальноконные міста як би в покарання посилали, - так тепер ми, не пошкодувавши своїх сивин, і далі твоїх дальноконных міст, слава Богу, пройшли і ногами коней наших пройшли але всім вашим дорогах з Литви і в Литву, і пішими ходили, і воду у всіх тих місцях пили, - тепер уже Литва не посміє говорити, що не скрізь ноги наших коней були. І туди, іде ти сподівався від усіх своїх праць заспокоїтися, у Волмер, на спокій твій привів нас Бог: наздогнали тебе, і ти ще дальноконные поїхав. Отже, ми написали тобі лише небагато з чого. Розсуди сам, як і що ти наробив, за що велике Боже провидіння звернув на нас свою милість, розсуди, що ти накоїв. Поглянь всередину себе і сам перед собою розкрийся! Бачить Бог, що написали це ми тобі не з гордості або зверхності, але щоб нагадати тобі про необхідність виправлення, щоб ти про спасіння душі своєї поду малий. Писано в отчине нашої - Лівонської землі, в місті Вольмере, в 7086 році [1577 р.], на 43-му році нашого правління, на 31-му році нашого Російського царства, 25-м - Казанського, 24-м - Астраханського".

Через відсутність необхідних джерел, у тому числі справжніх документів про заснування опричнини ми не можемо з достатнім ступенем вірогідності судити про причини такого несподіваного повороту подій. У науковій літературі можна зустріти різні пояснення феномену опричнини, завжди здавалася дивною, за дотепним зауваженням одного з авторів, як тим, хто від неї страждав, так і тим, хто її досліджував. Одні історики бачили в опричнине знаряддя боротьби з боярством, при атом знаряддя більш ніж невдалий. В. О. Ключевський слідом за С. М. Соловйов називав її "вищої поліцією у справах державної зради", роблячи акцепт на політичній безцільності опричнини: викликана зіткненням, причиною якого був порядок, вона, на думку вченого, була спрямована проти осіб, а не проти порядку. Інші схильні надавати опричнине, що, на нашу думку, ближче до істини, більш широкий політичний сенс, вважаючи, що опричнина своїм вістрям спрямовувалася проти нащадків удільних князів і мала на меті зламати їхні традиційні права і переваги.

У новітніх дослідженнях стверджується, на наш погляд, не позбавлена підстав точка зору, згідно з якою в правління Івана Грозного зіткнулися дві протилежні концепції централізації. Московського государя не влаштовувало не стільки зміст, скільки насамперед тими проводяться "Вибраною радою" структурних перетворень. Прагнучи придушити реальну і уявну опозицію бояр і удільних "княжат", цар вибрав шлях прискореної централізації країни. Однак у цій політиці було спочатку закладено глибоке протиріччя, наростання якого призвело спочатку до найгострішого державного кризи в Росії, а потім вкинув країну до катастрофічного за своїми наслідками тривалий період Смути. Суть цієї суперечності полягає в тому, що, взявши курс на форсовану централізацію в країні, де ще не були створені необхідні економічні й соціальні передумови для будівництва централізованого держави, московський цар змушений був спиратися переважно на примус і силу, стати на шлях терору. Так було завжди в Росії, коли влада свою дійсну слабкість і своє небажання (або неспроможність) займатися кропіткою роботою по створенню державного апарату намагалася замінити силовими методами управління.

З усіх наслідків опричнини можна виділити два основних, які мають пряме відношення до предмету нашої розмови. Одним з них стало остаточне утвердження в Московській державі форми деспотичного самодержавства як необмеженої особистої влади монарха, що супроводжувалося безпрецедентним нехтуванням прав особистості, придушенням будь-якого вияву незалежної думки і свободи у всіх шарах російського суспільства, які перетворювалися незалежно від соціального стану холопів самодержавства. Іншим результатом опричнини став вибухнула вже в 70-80-х роках XVI ст. найтяжку економічну кризу, викликаний руйнуванням (у зв'язку з опричным терором) значній території країни та підготував умови для Смутного часу на рубежі XVI-XVII ст. Як зазначав В. О. Ключевський, спрямована проти уявної крамоли, опричнина подготовляла крамолу дійсну, породивши розкол і глибоке невдоволення у різних прошарках суспільства.

Одну з основних причин затвердження в Московській державі в другій половині XVI ст. деспотичного самодержавства слід шукати в слабкості, кажучи сучасною мовою, інституціональних підстав політики в тодішньому суспільстві. Стосовно тієї ситуації це виражалося в політичної несамостійності російської аристократії (боярства), нерозвиненість станів і слабкість руських міст (середнього класу), які на Заході були реальною опозицією центральної влади, не даючи їй перетворитися у владу деспотическую. Російські міста довгий час носили переважно феодальний відбиток, створювались опорні пункти князівської влади і до об'єднання руських земель були адміністративними центрами удільних князів. У період монгольських завоювань багато з них зазнали руйнації, поступово втрачали рештки колишніх вольностей, опинилися в умовах зовнішньої небезпеки повною влади місцевих князів та їх дружин.

Що стосується станів у Московській державі, то вони (частково з причин вже зазначеним, почасти у зв'язку з величезністю простору Росії і відтоком населення на окраїни країни) формувалися дуже повільно, створювалися самим державою, служили державі на відміну від західних країн різнилися, по тонкому спостереження В. О. Ключевського, "не стільки права, скільки повинностями". Страшні роки опричнини, за словами відомого російського консервативного мислителя Л. А. Тихомирова, дійсно глибоко задуманої і виконаної із залізною енергією, остаточно поховали колишню незалежність і привілеї боярства, і Церкви, і вільних міст.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Економічні пріоритети нової влади. Перебудова системи центрального та місцевого управління в роки громадянської війни і в умовах непу
Ієрархія і проблеми взаємовідносин центральних, регіональних та місцевих органів державного управління
Перебудова системи вищих і центральних органів державного управління (Сенат, колегії, органи державного контролю та нагляду). Табель про ранги
Становлення російського самодержавства і станового управління суспільством. система центральних і місцевих органів влади в московській державі в ХV-ХVІ ст.
Місцеві органи влади та управління
Перетворення місцевого управління і створення органів міського самоврядування. Підсумки і наслідки петровських реформ
Російська державність на початку XIX ст. Перетворення вищих і центральних органів державного управління в царювання Олександра I
Центральні органи влади Швейцарії
ЗЛОЧИНИ ПРОТИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ, ІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ, СЛУЖБИ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Боротьба Руських земель з зовнішньою агресією в середині XIII століття та її наслідки
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси