Меню
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow Державна громадянська служба
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція 3. Система державної служби Російської Федерації

Історично всі вила державної служби виділилися з військової та цивільної служб. Інші найменування видів державної служби носять досить умовний характер, наприклад, публічна, парламентська, місцева, муніципальна, спеціальна тощо Проблему правового забезпечення суспільних відносин у сфері встановлення і реалізації правового статусу державних службовців слід розглядати виходячи з російської дійсності. Тому місце і роль цивільної служби в різних сферах державного управління зумовлюються належністю до особливої соціальної групи, покликаної за родом своєї професійної діяльності до здійснення державно-адміністративних функцій. У зв'язку з цим, для початку слід розглянути загальнодержавну задачу про взаємодію Російської Федерації і суб'єктів Федерації.

Характер взаємодії Російської Федерації і її суб'єктів

Наприкінці XX століття в країні, як відомо, активізувався процес децентралізації державного і господарського управління, стали розширюватися повноваження органів державної влади суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування. Разом з тим необхідність відходу від граничної концентрації влади навколо центру, механізм передачі повноважень зверху вниз усвідомлювалися і усвідомлюються поки дуже важко. Становлення нових управлінських зв'язків по вертикалі і горизонталі протікало дещо хаотично і неорганізовано.

Коли мова заходить про державне управління справами суспільства, то потрібно мати на увазі наступне. В основі державного устрою зазвичай лежать субординаційні (соподчинительные) або координаційні (узгоджувальні) системи управління, а також різні їх комбінації. В політико-правовій сфері координаційні системи найчастіше виступають у двох видах - федерації і конфедерації. Основна відмінність між ними, як відомо, полягає в тому, що федерація зазвичай має єдину державність, тоді як конфедерація не має такої. І федерація і конфедерація можуть грунтуватися як на національних, так і межтерриториальных взаємодіях. Наявність єдиної державності робить федерацію більш соціально стійкою в порівнянні з конфедерацією.

Досі в історії створювалися в основному міжтериторіальні федерації (наприклад, США, Мексика, ФРН). Вони виявилися достатньо надійними і стабільними у своїй діяльності. Міжнаціональні федерації створювалися, але існували недовго (СРСР, Чехословаччина, Югославія). Росія створила якісно нову державу, поки не зустрічалося в історії, - територіально-національну федерацію. Її утворюють 57 російських країв, областей і міст федерального значення, а також 21 національна республіка, 1 автономна область, 4 автономних округи. Всього у складі Російської Федерації на 1 жовтня 2011 р. проживало 136,7 млн осіб, з них 116,8 млн росіян і 25,7 млн інших етносів.

При створенні міжнаціональної федерації в СРСР для виділення союзних республік використовувалося два критерії: чисельність корінної нації повинна бути не менше 1 млн осіб; територіальне розселення цього народу має включати і зовнішню (по відношенню до СРСР) кордон. За якими критеріями ми виділяємо нинішні суб'єкти Федерації?

Судячи з усього, в нашу федерацію такі критерії не закладалися. Вони відсутні! у Конституції і, очевидно, не закладаються в чергові законопроекти по національним відносинам. Разом з тим з 26 національних утворень лише 7 республік мають чисельність понад 1 млн осіб, а корінної національності - тільки Татарстан. Крім того, 23 суб'єкта Федерації постійно дотаційні, і вони навряд чи коли-небудь виберуться з цього статусу. Що стосується зовнішньої межі, то її мають лише 16 республік і автономних округів, а інші - розташовуються всередині Росії.

Що таке суб'єкти Федерації? У нормативних документах такого визначення не дано, тому доводиться давати авторське визначення. Суб'єктами Федерації називаються історично склалися територіально-національні утворення, що формують в даний час свої системи державного управління, економічного забезпечення місцевого самоврядування в межах єдиного політико-адміністративного простору. Останнім часом за ними закріпилася назва "регіони".

Сучасна Росія, по-перше, надзвичайно численна за складом - 83 суб'єкта Федерації. Такої великої кількості складових немає пі в одній державі світу. По-друге, ці суб'єкти Федерації надзвичайно разнокачественны як за чисельністю населення, так і за рівнем свого соціально-економічного розвитку. По-третє, до складу нашої Федерації входить близько третини так званих "титульних націй", тобто таких, в яких чисельність корінної нації становить незначну меншість. Наприклад, в Республіці Карелія: карелів - 11%, російських - 72%. Серед національних утворень в Росії 19 мають чисельність корінних народів - менше 50%, а більшу частину населення складають росіяни. І по-четверте, у багатьох національних утвореннях, особливо там, де корінні народи складають третину і більше половини населення, до останнього часу досить сильні русофобські настрої. Користуючись недосконалістю законодавства РФ, російському населенню чиняться всілякі перешкоди в реалізації своїх прав.

Враховуючи сьогоднішній стан і те, що рано чи пізно питання про національних суб'єктах Федерації необхідно буде вирішувати, можна запропонувати для їх виділення поки лише один критерій - забезпечення населенням суб'єкта Федерації необхідного рівня економічної (господарської) самодостатності, щоб прожитковий мінімум людей соизмерялся зі "стандартом життя" (рівнем життя), наявним в Російській Федерації. Подібний критерій використовується в США та багатьох інших державах.

Іншими словами, суб'єкти Федерації повинні самі себе утримувати, забезпечувати всім необхідним для життя проживаючого в них населення. Пора припинити порочну практику, коли одні суб'єкти Федерації живуть майже повністю за рахунок інших суб'єктів. Такого практично не було і немає в інших країнах. Подібною практикою ми тільки дискредитуємо свою країну. Правда, зараз деякі федеральні керівники пропонують вважати дотаційні регіони негідними правового становища суб'єктів Федерації.

Хоча рівноправність всіх суб'єктів Федерації проголошено Конституцією РФ, їх правовий статус не у всіх однаковий: республіки оголошені державами (в основному, дотаційними), в той час як всі інші суб'єкти такого статусу не мають і можуть розглядатися лише як державні утворення. При цьому більшість автономних округів входять до складу російських країв і областей, а отже, також повинні розглядатися як державні освіти нарівні з цими краями і областями. Таке положення певної частини суб'єктів дає привід говорити про асиметричності російського федералізму. Природно, дану асиметричність слід якимось чином виправляти, долати. Можна відзначити, що за останні 10 років шість автономних округів влилися до складу сусідніх областей або країв.

Як відомо, у 1990-х рр. в країні надзвичайно загострилися міжнаціональні відносини. Відцентрові сили, що склалися в процесі боротьби проти бюрократичного апарату радянських союзних структур, втягнули па свою орбіту і внутрішні російські національні утворення. Деякі з них, наприклад, Чечня, стали на шлях повної суверенізації, заявляли навіть про намір вийти зі складу Російської Федерації. Сепаратистські тенденції значною мірою зумовлені деякими некоректними діями федеральних органів влади, які під впливом інерції все ще сповідували радянські командно-директивні методи керівництва.

Для того, щоб Російська Федерація вижила, нормально функціонувала, необхідна державна владна вертикаль. Безсумнівно, в основному така вертикаль може бути побудована в структурах виконавчої влади. Відповідно до Конституцією РФ саме по вертикалі виконавчої влади повинна бути встановлена досить певна субординація (супідрядність) всіх органів згори донизу, коли місцеві органи будуть підкорятися регіональним, а регіональні - федеральним. Інакше закони, інші нормативні акти, прийняті федеральними органами, як і раніше, не будуть належним чином виконуватися регіональними органами, а закони та нормативні акти останніх не будуть мати регулятивного значення для місцевих органів. Дієвість державної влади буде залишатися такою ж невисокою, як і зараз.

Федеральні власті спробували за американським зразком зробити цю владну вертикаль федеральної, не сподіваючись на належну підтримку суб'єктів Федерації. Для цього вони створили свої підрозділи в регіонах і районах. Але дана позиція - це палиця про два кінці. Багато суб'єкти Федерації за минулі десятиліття звикли обходитися без федеральної влади: вони здійснюють владні повноваження без належної опори па Конституції РФ і федеральне законодавство.

"Єльцинське десятиріччя" (90-ті роки XX ст.) пройшло під знаком фактичного демонтажу несучої конструкції російської державності. Цьому процесу сприяло довгий відсутність Федерального закону "Про основи державної служби Російської Федерації", який був прийнятий лише 31 липня 1995 р. Власне, тільки після цього велика частина суб'єктів Федерації в міру активно почала працювати над створенням законів або положень про регіональну державну службу. До початку XXI ст. держава опинилася в стані глибокої кризи всієї системи влади, в одному кроці від межі, за якою починається розпад країни.

Прийняття Указу від 13 травня 2000 року № 849 "Про повноважному представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі" намітила заходи щодо приведення конституцій, статутів, законів суб'єктів РФ у відповідність з Конституцією РФ, федеральними законами, а також були внесені зміни в законодавство, що регулює взаємовідносини федерального центру, регіонів, місцевого самоврядування. Все це дозволило зняти безпосередню загрозу некерованості й хаосу в Росії.

Всього було утворено сім федеральних округів: Центральний (з центром у р. Москва), Північно-Західний (р. Санкт-Петербург), Приволзький (р. Нижній Новгород), Уральському (р. Єкатеринбург), Сибірський (р. Новосибірськ) і Далекосхідний (р. Хабаровськ). Указом Президента від 19 січня 2010 р. № 82 додано восьмий округ - Північно-Кавказький (з центром у р. П'ятигорськ).

Таким чином, можна зробити висновок, що керівництво країни нарешті осмислило ідею про вертикалі влади, яка вже давно визрівала в російському суспільстві. Замість інституту загальних виборів в суб'єктах Федерації глав виконавчої влади був запропонований інститут їх регіональних парламентських виборів за рекомендацією Президента РФ. Необхідний Федеральний закон "Про внесенні змін у Федеральний закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" і Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації"" був підписаний Президентом РФ 11 грудня 2004 р. за № 159-ФЗ.

Однак життя показало, що зробленого не достатньо. Адже інші губернатори і республіканські президенти раніше дозволяють собі не рахуватися з федеральними та регіональними законами, ігнорують потреби регіонів, населення, працюють часом абияк. Президентський контроль дещо покращив ситуацію, але не набагато. Зберігати і далі таке становище, просто небезпечно. Росії потрібна максимальна консолідація влади, російських еліт, всього суспільства. Тільки в цьому випадку ми зможемо досягти тих цілей, які стоять перед нашою країною.

Так, але ініціативи Президента РФ Федеральне Збори прийняли оновлений нормативний акт Федеральний закон від 5 квітня 2009 р. № 41-ФЗ "ПРО внесенні змін у Федеральний закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" і Федеральний закон "Про політичні партіях"".

Згідно йому, пропозиції про кандидатури на посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади) має право вносити Президенту РФ політична партія, список кандидатів якої отримав найбільшу кількість голосів виборців на підставі офіційно оприлюднених результатів і був допущений до розподілу депутатських мандатів. Дана політична партія, в особі її колегіального постійно діючого керівного органу, вносить пропозиції не менше ніж три кандидатури, які повинні відповідати вимогам Федерального закону від 6 жовтня 1999 року № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації", не пізніше ніж за 90 днів до закінчення терміну повноважень вищої посадової особи суб'єкта Федерації.

Якщо за результатами розгляду жодна з кандидатур не була підтримана Президентом РФ, то політична партія має право ще двічі давати подібні пропозиції. У тих випадках, коли політична партія не скористалася своїм правом внести Президенту свої пропозиції про кандидатуру або скористалася ним частково і не внесла пропозиції про кандидатури повторно, або внесла пропозиції про кандидатури з порушенням вимог, Президент має право внести свою кандидатуру па посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ.

Незважаючи на те, що в даний час центральна влада досить сильна, а регіони не ризикують демонструвати колишню фронду, в суб'єктах Федерації то й справа відбуваються спроби спорудити місцеві бар'єри на шляху товарів з сусідніх областей або, того гірше, перевести поділ на "своїх" і "чужих" в етнічній, конфесійній, виробничій та інших сферах. Все це, безумовно, вимагає не замовчування, а навпаки - виразної реакції з боку федеральної влади.

До розвалу Росії зараз все-таки далеко, хоча в деяких суб'єктах Федерації практика будівництва бар'єрів та "прикриття кордонів" як і раніше має місце. Федеральні органи в регіонах цілком в змозі не підпадати у залежність від влади цих територій і контролювати ситуацію. Однак у ряді випадків, особливо в національних республіках, центр демонструє або відсутність виразної політики, або воліє "підгодувати і приручити" один з кланів місцевої еліти. Нерідко регіональні власті навмисно розпалюють сепаратистські настрої в своїх політичних цілях.

Наскільки запропоновані керівництвом країни заходи узгоджуються з ідеями федералізму? Очевидно, вся суть даної форми управління полягає в наступних принципах: 1) чітке розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром, регіонами і місцевим самоврядуванням; 2) невтручання влади одного рівня на питання, які перебувають у винятковому веденні влади іншого рівня; 3) рівноправність суб'єктів Федерації; 4) економічна самостійність суб'єктів Федерації, яка проявляється у здатності регіонів до виконання закріплених за ними функцій при опорі в основному на власний господарський та кадровий потенціал.

Теоретично виборність глав регіонів населенням до базових принципів не відноситься. Так, наприклад, США і Бразилії губернатори штатів обираються населенням, але, скажімо, в Індії вони призначаються президентом країни. В Австралії губернатори є представниками королеви Великобританії. У Німеччині та Австрії інституту губернаторів земель немає взагалі. Словом, єдиного стандарту тут не існує. Кожна держава вирішує це питання згідно зі своїми традиціями та особливостями.

До речі, в Росії, якщо спуститися на районний рівень, в минулому лише деякі голови районів обиралися населенням, а по більшій частині вони призначалися головами суб'єктів Федерації, і це не викликало поки ніякої критики. Тому і вибори голів виконавчої влади законодавчими зборами територій за поданням глави держави цілком лягають на конституційні принципи. Природно, тут можна буде говорити про посилення регіональної ланки законодавчої влади, але це, ймовірно, піде па користь встановленню федеральній вертикалі влади.

Говорячи про порядок обрання глав регіонів, не слід відволікатися від господарсько-економічної проблематики. Олігархічний режим, створений Б. II. Єльциним і його оточенням, не змінився від подальшого досить млявого "рівновіддаленості" зразка кінця 1990-х рр. Диктат корпорацій і повсюдний розгул рейдерства (недружніх захоплень підприємств) майже задавили ініціативи щодо реформи податкової системи, яка не дозволила належним чином зростити дрібних і середніх власників. Цей же диктат в тій чи іншій формі до цих пір зберігається, хоча і в значно менших обсягах. Подібно до того, як радянська номенклатура була зацікавлена в брежнєвської "нормалізації", так єльцинська олігархія зацікавлена в сумній "стабілізації", що дозволяє зберігати статус-кво, і до останнього часу вона його зберігала.

В єльцинську епоху догляд олігарха в губернатори і взагалі в політику часто свідчив про проблеми в бізнесі і втрату важелів впливу. Сьогодні пост губернатора - це для крупного бізнесмена найкраща страховка від різного роду ризиків (навіть з урахуванням зміни порядку обрання голів регіонів), контроль над регіональними ресурсами, широкі можливості для маневрування. З трьох моделей взаємодії з губернаторами: олігархічного монополізму, олігархічного плюралізму і олігархічного регіоналізму - останнім часом стрімко зміцнюється перша.

Сьогодні олігархічний монополізм в регіоні - надзвичайно небезпечний інститут. Його реалізація означає, що повний контроль над регіоном, насамперед сировинних або металургійним, набагато більш привабливий для федеральної або місцевої інтегрованої бізнес-групи (ІБГ) і прийнятний для місцевих еліт, ніж узгодження інтересів кількох ІБГ і тим більше компроміс з немонополизированным бізнесом. І, як наслідок, прагнення до глобального контролю мляві місцеві "олігархічні війни". Вже почалася гостра боротьба за приватизацію федеральних державних унітарних підприємств і установ (Фгупів і ФГУ). Найбільшими (і, може бути, самими небезпечними) гравцями в ній теж будуть місцеві олігархи.

Останнім часом практика висування і призначення губернаторів викликала багато запитань і породжувала численні дискусії. В результаті на вищих посадах у регіонах виявлялися люди з різним соціальним і моральним багажем, а результатом їх діяльності для населення часто було повне розчарування. Один час народ благоволив героям-генералам, велика частина з яких не змогла впоратися зі своїми обов'язками за рідкісним винятком. Не стали "ангелами-рятівниками" для регіонів і бізнесмени.

У зв'язку з цим у 2005 р. вибори глав регіонів були скасовані і замінені призначеннями. З відміною виборів Кремль почав десятками відправляти в суб'єкти Федерації "варягів"-бізнесменів, топ-менеджерів держкомпаній, федеральних чиновників, щоб влити в регіональні еліти "свіжу кров". Але успішних губернаторів серед них виявилися лише одиниці, а більшість були визнані неефективними керівниками.

Губернаторська чехарда породила специфічний контингент держслужбовців - "політичних кондотьеров", тобто чиновників, що кочують з регіону в регіон в гонитві за наживою. Як показали журналістські дослідження, навіть в самому зубожілому регіоні на розподіл федеральних дотацій ці люди змогли "відпилювати" десятки мільйонів доларів у рік.

В результаті на початку 2005 р. був знову прийнятий закон про вибори губернаторів, який віддає перевагу партійним кандидатам. У ньому є і певні "фільтри": перед висуненням кандидатові потрібно заручитися підтримкою 5-10% депутатів муніципальних органів влади регіонів; також передбачені консультації президента з кандидатами; крім того, мешканці можуть відкликати не впорався губернатора; нарешті, президент може усунути губернатора від влади по недовірі.

Політологи припускають, що в цих умовах без зусиль зможе просувати свої ідеї тільки "Єдина Росія", оскільки за нею адміністративний ресурс (за рідкісним винятком і "Єдиної Росії" сьогодні складався неї глави регіонів), а також більшість місць у муніципальних радах. На ділі це означає, що набір кандидатів на губернаторські посади, як і раніше буде залежати від урядових розкладів і уподобань самого президента.

Особливу групу органів виконавчої влади на регіональному рівні складають територіальні органи федеральних міністерств і відомств. В основному вони фінансуються за рахунок федерального бюджету, але деяка частина - за рахунок бюджетів суб'єктів Федерації. Оскільки контролю за витрачанням цих коштів в обох випадках практично не було, то штатна чисельність персоналу в даних органах зазвичай роздута. Крім того, їх статус і підпорядкованість до останнього часу в належній мірі не був визначений. В результаті діяльність регіональних органів федеральних міністерств і відомств мала абстрактний і малополезный для суб'єктів Федерації характер.

У травні 2009 р. були прийняті зміни у Федеральний закон від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Вони містять, як мінімум, дві принципові норми, здатні кардинально змінити існуючу розстановку сил у місцевому самоврядуванні. По-перше, відповідальність глав муніципалітетів перед місцевими представницькими зборами має різко зрости - вводиться процедура регулярних звітів мерів перед депутатами. А по-друге, недостатньо відповідальні або проявили себе не з кращого боку градоначальники можуть бути видалені у відставку. Сьогодні місцеве самоврядування у Росії входить у пору зрілості. І тому прийшов час позбавлятися від численних хвороб росту, поки вони не стали хронічними. У зв'язку з цим, зміцнення депутатського контролю над градоначальниками може стати дуже ефективним заходом у системі місцевого самоврядування.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Основи кадрової роботи в державній і муніципальної службі в Російській Федерації
ВІДРОДЖЕННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ І СТАНОВЛЕННЯ СУЧАСНОЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ (1991-2012 рр..)
Державна метрологічна служба в Російській Федерації
Державна фельд'єгерська служба Російської Федерації
Державно-політичний розвиток Російської Федерації в 1991-2009 роках
Конституційно-правовий статус суб'єктів Російської Федерації
Предмети ведення Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень у сфері законодавства про адміністративні правопорушення
Суд суб'єкта Російської Федерації
Арбітражний суд суб'єкта Російської Федерації
Конституційні (статутні) суди суб'єктів Російської Федерації
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси