Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Перебудова системи вищих і центральних органів державного управління (Сенат, колегії, органи державного контролю та нагляду). Табель про ранги

Петровські державні перетворення супроводжувалися корінними змінами у сфері вищого управління державою. На тлі розпочатого процесу формування абсолютної монархії відбувається остаточне падіння значення Боярської думи. На рубежі XVIII ст. вона припиняє своє існування як постійне установа і замінюється спершу створеної при ній в 1699 р. Ближньою канцелярією, засідання якої, перетворилися з 1708 р. в постійні, стали називати Консилией міністрів. Цьому новому установі, що включав в свій склад голів найважливіших державних відомств, Петро I спочатку нору-чал ведення всіх державних справ під час численних своїх "відряджень".

У 1711 р. був створений новий вищий орган державної влади і управління, що прийшов на зміну Боярській думі - Урядовий Сенат. Заснований перед від'їздом Петра I в Прутський похід замість скасованої Консилии міністрів спочатку як тимчасовий урядовий орган, укази якого Петро I наказував виконувати так само беззаперечно, як рішення самого царя, Сенату з часом перетворився на постійно діючий вищий адміністративний і контрольний орган в системі управління державою.

Склад Сенату з моменту його створення зазнав ряд змін. Спочатку він складався з призначуваних государем знатних осіб, яким вверялось управління державою під час відсутності царя. Пізніше, з 1718 р., коли Сенат став постійним установою, його склад змінився, в ньому стали засідати всі президенти створених до цього часу колегій (центральних органів державного управління, що прийшли на зміну московським наказам). Однак незабаром виявилися незручності такого становища. Будучи вищим адміністративним органом в державі, Сенат повинен був контролювати діяльність колегій, однак робити цього він не міг, оскільки включав в свій склад президентів цих колегій ("нині самі будучи в них, як самі себе можуть судити"). Указом від 22 січня 1722 р. була проведена реформа Сенату. Президенти колегій були виведені зі складу Сенату, їх замінили спеціально призначувані, незалежні по відношенню до колегіям особи (право засідати в Сенаті було залишено лише за президентами Військової колегії, Колегії іноземних справ і на час - Берг-колегії).

Присутність Сенату збиралося три рази на тиждень (понеділок, середа, п'ятниця). Для провадження справ при Сенаті існувала канцелярія, очолювана спочатку (до установи посади генерал-прокурора) обер-секретарем (назви посад і звань здебільшого були німецькими). Йому допомагав екзекутор, стежив за порядком у будинку, який розсилав і регистрировавший укази Сенату. При сенатської канцелярії перебували нотаріуса актуариус (зберігач документів), реєстратор і архіваріус. Такі ж посади були і в колегіях, вони визначалися одним "Генеральним регламентом".

При Сенаті також були: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстер і обер-фіскал. Установа цих посад мало принципове значення для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (1720) повинен був приймати всі скарги на неправильне вирішення справ у колегіях та канцелярії Сенату і у відповідності з ними або спонукати підвідомчі Сенату державні установи до справедливого вирішення справ, або доповідати про скарги Сенату. В обов'язок генерал-рекетмейстера ставилося також суворо стежити, щоб скарги на нижчі органи управління не надходили прямо в Сенат, минаючи колегії. Основними обов'язками геральдика (1722) були збір даних і складання іменних послужних списків дворянського стану, внесення в дворянські родовідні книги осіб нижніх чинів, дослужилися до унтер-офіцерського чину. Він же повинен був стежити за тим, щоб більше 1/3 з кожної дворянського прізвища не перебували на державній службі (щоб землею не вичерпатися).

У своїй основній діяльності Урядовий Сенат здійснював практично ті ж функції, які свого часу належали до Боярської думі. Як вищий адміністративний орган в державі він відав усіма галузями державного управління, здійснював нагляд за урядовим апаратом і посадовими особами всіх рівнів, виконував законосовещательные і виконавчі функції. В кінці правління Петра I Сенату були також присвоєні судові функції, які зробили його найвищою судової інстанцією в державі.

У той же час положення Сенату в системі державного управління істотно відрізнялась від тієї ролі, яку грала в Московській державі Боярська дума. На відміну від Боярської думи, яка була становим органом і делившей влада з царем, Сенат спочатку був створений як суто бюрократичну установу, всі члени якого призначалися особисто Петром I і йому були підконтрольні. Не допускаючи думки про самостійність Сенату, Петро I прагнув всіляко контролювати його діяльність. Спочатку за Сенатом дивився генерал-ревізор (1715), пізніше для цього призначалися штаб-офіцери гвардії (1721), що чергували в Сенаті і стежили як за прискорення проходження справ у канцелярії Сенату, так і за дотриманням порядку в засіданнях цього вищого державного органу.

У 1722 р. була створена спеціальна посада генерал-прокурора Сенату, покликаного, за задумом Петра I, забезпечувати зв'язок між верховною владою і центральними органами управління (бути "оком государевим") і здійснювати контроль за діяльністю Сенату. Не довіряючи сенаторам і не сподіваючись на їх сумлінність у вирішенні справ державної ваги, Петро I цим актом, по суті встановлював свого роду подвійний контроль ("контроль над контролем"), ставлячи Сенат, який був вищим органом контролю над адміністрацією, положення піднаглядного установи. Генерал-прокурор особисто доповідав цареві про справи в Сенаті, передавав Сенату волю верховної влади, міг зупинити рішення Сенату, в його підпорядкуванні знаходилася канцелярія Сенату. Всі укази Сенату отримували силу тільки з його згоди, він же стежив за виконанням цих указів. Все це не тільки ставило генерал-прокурора над Сенатом, але і робило його, на думку багатьох, першою особою в державі після монарха.

У світлі сказаного спірними твердження про наділення Сенату законодавчими функціями. Хоча спочатку Сенат мав деяке відношення до законотворчості (видавав так звані "генеральні визначення", прирівнювані до законів), на відміну від колишньої Боярської думи він не був законодавчим органом. Петро I не міг допустити існування поряд з собою установи, наділеного правом творити закони, оскільки вважав себе єдиним джерелом законодавчої влади в державі. Ставши імператором (1721) і реорганізувавши Сенат (1722), він позбавив його всякої можливості займатися законодавчою діяльністю.

Мабуть, одним з найбільш важливих нововведень петровської адміністративної реформи стало створення в Росії дієвої системи державного нагляду та контролю, покликаної контролювати діяльність адміністрації і відстоювати державні інтереси. При Петрі I починає формуватися новий для Росії інститут прокуратури. Вищі контрольні функції належали генерал-прокурору Сенату. У його підпорядкуванні перебували інші агенти урядового нагляду: обер-прокурори і прокурори при колегіях і в губерніях. Паралельно з цим створювалася розгалужена система таємного нагляду за діяльністю державної адміністрації у вигляді заснованих па всіх рівнях управління посад фіскалів.

Введення інституту фіскалів стало відображенням поліцейського характеру петровської системи управління, стало уособленням недовіри уряду до органів державної адміністрації. Вже в 1711 р. при Сенаті була введена посада обер-фискада. У 1714 р. видано спеціальний указ про розподіл фіскалів за різними рівнями керування. При Сенаті складалися обер-фіскал і чотири фіскала, при губернських правліннях - чотири фіскала на чолі з провінціал-фіскалом, при кожному місті - по одному або по два фіскала, при кожній колегії також були засновані посади фіскалів. У їхній обов'язок входило таємно провідувати про всі порушення і зловживання чиновників, про хабарі, розкрадання казни і доносити обер-фіскалу. Доносительство заохочувалося і навіть винагороджувалося матеріально (частину штрафу, накладеного на порушника або мздоимщика, діставалася донесшему на нього фіскалу). Таким чином, система доносів зводилася в ранг державної політики. Навіть у Церкві була введена система фіскалів (інквізиторів), а священиків спеціальним царським указом зобов'язували порушувати таємницю сповіді і доносити владі на сповідуваних, якщо в їх сповіді містилася та чи інша "крамола", що загрожує інтересам держави.

Вище вже говорилося, що проведена Петром I модернізація державного апарату не відрізнялася систематичністю і суворою послідовністю. Однак при уважному розгляді петровської реформації неважко помітити, що при всьому цьому два завдання залишалися для Петра I завжди пріоритетними і незаперечними. Такими завданнями були: 1) уніфікація органів державного управління і всієї системи адміністрації; 2) проведення через всю адміністрацію колегіального начала, яке разом з системою явної (прокурорського) і таємного (системи фискалитета) контролю, повинно було, на думку царя, забезпечити законність в управлінні.

У 1718-1720 рр .. були засновані нові органи центрального управління, що отримали назву колегій. Вони замінили собою старі накази і були побудовані за західноєвропейським зразкам. За основу було взято шведське колегіальне пристрій, що Петро I вважав найбільш вдалим і придатним для умов Росії. Створення колегій передувала велика робота по вивченню європейських бюрократичних форм і канцелярської практики. Для організації нових установ з-за кордону були спеціально виписані досвідчені фахівці-практики, добре знайомі з канцелярською роботою і особливостями колегіального пристрою ("в правостах майстерних"). Запрошувалися і бранці-шведи. Як правило, в кожній колегії з іноземців призначалися по одному раднику або асесора, по одному секретарю і шрейберу (писарю). У той же час на вищі керівні посади в колегіях (президентів колегій) Петро I прагнув призначати тільки російських людей; іноземці зазвичай вище віце-президентів не піднімалися.

Засновуючи колегії. Петро I виходить з думки, що "правління соборне в державі монаршеском є найкраще. Перевага колегіальної системи бачилося в більш оперативному і в той же час об'єктивному вирішенні справ ("одна голова - добре, дві - краще). Вважалося також, що колегіальне пристрій державних установ дозволить істотно обмежити свавілля вищих чиновників і, що не менш важливо, зжити один з головних вад колишньої наказової системи-повсюдне поширення хабарництва і казнокрадства.

Свою діяльність колегії почали в 1719 р. Всього було створено 12 колегій: Іноземних справ, Військова, Адміралтейська (морська), Штатс-контори (відомство державних витрат), Камер-колегія (відомство державних доходів), Ревізіон-колегія (яка здійснювала фінансовий контроль), Юстиц-колегія, Мануфактур-колегія (промисловість), Берг-колегія (гірнича справа), Комерц-колегія (торгівля), Вотчинна і Духовна колегії. Формально колегії були підпорядковані Сенату, контролювала діяльність колегій і посылавшему їм свої укази. З допомогою призначених колегіях прокурорів, які перебували у підпорядкуванні генерал-прокурора Сенату, Сенат наглядав за діяльністю президентів колегій. Проте в дійсності якогось чіткого однаковості в субординації тут не було: не всі колегії однаково підкорялися Сенату (Військова і Адміралтейська колегії мали значно більшою самостійністю в порівнянні з іншими колегіями).

Кожна колегія складала свій регламент, який визначав крут її дій і обов'язків. Указ від 28 квітня 1718 р. постановляв скласти регламент всім колегіям на підставі Шведського статуту, застосовуючи останній до "положення Російської держави". З 1720 р. був також введений "Генеральний регламент", який складався з 156 голів і був загальним для всіх колегій.

Подібно наказам XVII ст. колегії складалися з загального присутності і канцелярії. Присутність складалося з президента, віце-президента, чотирьох (іноді п'яти) радників і чотирьох асесорів (загалом не більше 13 осіб). Президент колегії призначався царем (пізніше імператором), віце-президент - Сенатом з наступним затвердженням імператором. Колезький канцелярію очолював секретар, у підпорядкуванні якого перебували нотаріус або протоколіст, актуариус, перекладач і реєстратор. Всі інші канцелярські чиновники називалися канцеляристами і копиистами і займалися безпосереднім виробництвом справ по призначенню секретаря. Присутність колегії збиралося в спеціально відведеній для цього кімнаті, прибраній килимами і хорошими меблями (збори в приватному будинку запрещаюсь). Ніхто не міг зайти без доповіді "камору" під час засідання. Сторонні розмови в присутності також заборонялися. Засідання проводилися щодня (за винятком свят та неділі) з б год або 8 год ранку. Всі питання, які обговорювалися на засіданні присутності, вирішувалися більшістю голосів. При цьому суворо дотримувалося правило, згідно з яким при обговоренні питання думки висловлювалися усіма членами присутності по черзі, починаючи з молодших. Протокол і рішення підписувалася усіма присутніми.

Запровадження колегіальної системи істотно спрощувало (з точки зору усунення колишньої плутанини в системі наказного управління) і робило більш ефективним державний апарат управління, додавало йому деяку одноманітність, більш чіткі компетенції. На відміну від наказової системи, в основі якої лежав територіально-галузевий принцип управління, колегії будувалися за функціональним принципом і не могли втручатися у сферу діяльності інших колегій. Не можна, однак, сказати, що Петру і вдалося повністю викоренити недоліки колишньої системи управління. Не вдалося не тільки вибудувати сувору ієрархію рівнів управління (Сенат - колегії - губернії), але і уникнути змішання колегіального початку з особистим, що лежав в основі старої наказової системи.

Так само як і в наказах, у новостворених колегіях останнє слово часто залишалося за начальниками особами, в даному випадку за президентами колегій, які разом з приставленими до колегіям для контролю за їх діяльністю прокурорами своїм втручанням підміняли колегіальний принцип прийняття рішень одноосібним. Крім того, колегії не замінили всіх старих наказів. Поруч з ними продовжували існувати приказные установи, іменовані або канцеляріями, або, як і раніше, наказами (Таємна канцелярія. Медична канцелярія, Преображенський наказ, Сибірський наказ).

В ході петровських державних перетворень відбулося остаточне оформлення абсолютної монархії в Росії. У 1721 р. Петро I прийняв титул імператора. В ряді офіційних документів - Військовому статуті, Духовному регламенті та інших юридично закріплювався самодержавний характер монаршої влади, якій, як свідчив Духовний регламент, "коритися сам Бог за совість велить".

В загальному руслі завершальній стадії процесу складання абсолютної монархії в Росії перебувала і проведена Петром I реформа церковного управління, результатом якої стало скасування патріаршества і остаточне підпорядкування Церкви державі. 14 лютого 1721 р. був заснований Святійший правлячий синод, який замінив собою патріаршу владу і влаштований за загальним типом організації колегій. У підготовленому для цієї цілі Феофаном Прокоповичем (одним з головних ідеологів петровської реформації) і відредагованому самим царем "Духовному регламенті" прямо вказувалося на недосконалість одноосібного управління патріарха, а також на ті політичні незручності, які відбувалися від перебільшення місця і ролі патріаршої влади у справах держави. Рекомендувалася колегіальна форма церковного управління як найбільш зручна. Сформований на цій основі Синод складався з 12 членів, що призначаються царем з представників духовенства, в тому числі вищої (архієпископів, єпископів, ігуменів, архімандритів, протоієреїв). Всі вони при вступі на посаду повинні були складати присягу на вірність імператору. На чолі Синоду стояв обер-прокурор (1722), призначений для нагляду за його діяльністю і особисто підлеглий імператору. Посади в Синоді були такими ж, як і в колегіях: президент, два віце-президента, чотири радника і чотири асесора.

За Петра I в ході реформування державного апарату, що супроводжувався институционализацией управління, поширенням і активним впровадженням принципів західноєвропейського камерализма, була в основному перебудована колишня традиційна модель державного управління, на місці якої починає формуватися сучасна раціональна модель управління державою.

Загальним підсумком адміністративної реформи стали утвердження нової системи організації державної служби і перехід в рамках формується раціональної бюрократії до нових принципів комплектування апарату державних установ. Особливу роль у цьому процесі була покликана зіграти введена Петром I 22 лютого 1722 р. Табель про ранги, яку прийнято вважати сьогодні першим у Росії законом про державну службу, що визначав порядок проходження служби чиновниками і закреплявшем правове становище осіб, що перебували на державній службі. Її основне значення полягало в тому, що вона принципово розривала з попередніми традиціями управління, втіленими в системі місництва, і встановлювала новий принцип призначення на державні посади - принцип службової придатності. Одночасно центральна влада прагнула поставити чиновників під жорсткий контроль держави. З цією метою був встановлений фіксований розмір окладу державних чиновників у відповідності із займаною посадою, суворо каралося використання посадового становища з метою отримання особистої вигоди ("взяткобрательство" і "взяткодательство").

Введення "Табелі про ранги" було тісно пов'язано із проведеною Петром I повий кадровою політикою в державі. При Петра I дворянство (мала назву з цього часу шляхетством) стає основним станом, з якого черпалися кадри для державної цивільної служби, яка була відокремлена від військової служби. У "Табелі про ранги" дворяни як найбільш освічений шар російського суспільства отримували переважне право на державну службу. Гелі на державну посаду призначався педворянин, він набував права дворянства.

Петро I жорстко вимагав від дворян відбування державної служби як їх прямий станової обов'язки: всі дворяни повинні були служити або в армії, або на флоті, або в державних установах. Вся маса служилих дворян була поставлена в пряме підпорядкування Сенату (раніше вони знаходилися у віданні Розрядного наказу), який здійснював усі призначення по цивільній службі (за винятком перших п'яти вищих класів). Облік придатних до служби дворян та кадрове забезпечення державної служби були покладені на який перебував при Сенаті герольдмейстера, який повинен був вести списки дворян і надавати Сенату необхідні відомості щодо кандидатур на вакантні державні посади, суворо стежити, щоб дворяни не ухилялися від служби, а також по можливості організовувати професійну підготовку чиновників.

З введенням "Табелі про ранги" (табл. 8.1) було знищено колишнє поділ дворян на станові групи (московські дворяни, городові, діти боярські), і була введена сходи службових класних чинів, безпосередньо пов'язаних з проходженням військової або цивільної служби. "Табель про ранги" встановлювала 14 таких класних чинів (рангів), що дають право займати ту чи іншу класну посаду. Заняття класних посад, відповідних чинам з 14 до 5, відбувалося у порядку просування по службі (кар'єрного росту) починаючи з нижчого чину. Вищі чини (з 1 по 5) присвоювалися з волі імператора за особливі заслуги перед Вітчизною і монархом. Крім посад державної цивільної служби, статус яких визначався "Табелем про ранги", існувала величезна армія нижчих канцелярських службовців, що складають так зване.

Таблиця 8.1. Петровська "Табель про ранги"

Петровська

Особливістю петровської "Табелі про ранги", отличавшей її від аналогічних актів європейських держав, було те, що, по-перше, вона тісно пов'язувала присвоєння чинів з конкретною службою тих чи інших осіб (для осіб, які не перебувають на державній службі, класні чини не передбачалися), по-друге, в основу просування по посаді було покладено не принцип заслуг, а принцип вислуги (необхідно було починати службу з самого нижнього чину і служити в кожному з чинів встановлену кількість років). Подібним чином Петро I мав намір вирішити одночасно два завдання: змусити дворян надходити па державну службу; залучити до державної служби вихідців з інших станів, для яких опинитися на державній службі означало єдину можливість отримання дворянства - спочатку особистого, а в перспективі і потомственого (по досягненню VIII класного чину).

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Російська державність на початку XIX ст. Перетворення вищих і центральних органів державного управління в царювання Олександра I
Ієрархія і проблеми взаємовідносин центральних, регіональних та місцевих органів державного управління
Сейм і сенат. Органи державного контролю та охорони права Польщі
Перебудова центральних і місцевих органів влади і управління в середині XVI ст. Опричнина та її наслідки
Вищі (центральні) органи державної влади КНР
Економічні пріоритети нової влади. Перебудова системи центрального та місцевого управління в роки громадянської війни і в умовах непу
Будівництво вищих органів влади і управління Союзу РСР
Вищі органи влади та управління
Реорганізація вищого і центрального управління.
Федеральний державний лісовий нагляд і муніципальний лісовий контроль (лісова охорона)
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси