Меню
Головна
 
Головна arrow Менеджмент arrow Державна громадянська служба
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Лекція 1. Державна громадянська служба як наука про державно-адміністративному управлінні

Розвиток науки, як відомо, відбувається не рівно і плавно, а стрибками, проходячи різноманітні якісні трансформації. Однією з форм якісних перетворень наукового знання є процес його диференціації, тобто відокремлення від традиційних наук нових галузей наукового знання, а також виникнення на стику вже сформованих наук нових дисциплін, що мають синтетичний характер.

Становлення нової науки завжди пов'язане з різного роду труднощами, починаючи від виробітку назви, визначення предмету, структури, змісту, закінчуючи встановленням її місця в системі наукового знання. Не уникла цих труднощів і державна громадянська служба як одна з багатьох наук про управління.

Об'єкт і предмет науки державної цивільної служби

Будь-яка наука - це складна багатоповерхова конструкція, зовнішній вигляд якої виражається зазвичай у назві. В давнину і в середні століття основну увагу дослідників привертало, з цілком зрозумілих причин, державне управління. На початку XX століття проблеми управління на макросоциальном рівні стали досліджуватися в теорії економічного менеджменту.

Але з 50-х роках XX ст. вузькі межі класичного менеджменту, який займався окремим підприємством і його відносинами з іншими підприємствами, починають заважати осмислення макросоциальных проблем. Виникнення технічних управлінських наук - кібернетики, теорії систем, інформатики, теорії проектування, синергетики та ін. - породило надію на те, що з їх допомогою вдасться осмислити труднощі і протиріччя соціального розвитку. Для того щоб підкреслити соціальну специфіку своїх досліджень, деякі автори спробували запропонувати для них-й нові назви - "соціальна кібернетика", "соціальна інформатика", "соціальна синергетика", "державний менеджмент", "соціальний менеджмент" та ін При цьому поняття "менеджмент" отримало інший зміст. Воно стало позначати не економічне управління, а апаратні (адміністративні) послуги в різних організаціях - державних, громадських та ін., і носіїв цих послуг - апаратних працівників - стали називати "менеджерами".

Разом з тим у публікаціях різного роду все частіше для позначення конкретних адміністративних питань державного управління стало використовуватися поняття "державна служба" та її різновид - "державна громадянська служба".

За кордоном в науковій літературі та в номенклатурі наук назву "цивільна служба" зустрічається досить часто. У Росії до революції 1917 р. також була своя "громадянська (статская) служба". Ця наука виділилася, а точніше "відбрунькувалася", від традиційної науки політології.

Нині поняття "державна громадянська служба" вживається в двох значеннях: по-перше, для позначення об'єктивного процесу регулювання (впорядкування) адміністративної (апаратної) діяльності держави, а, по-друге, для виділення науки і навчальної дисципліни про цьому процесі. Припустимо таке двояке використання одного і того ж поняття? Чи Не краще взяти на озброєння раніше запропоновані поняття "державний менеджмент", "соціальний менеджмент" та ін.?

Історія павуки показує, що об'єктивний процес (об'єкт) і науку про цьому процесі (предмет) досить часто позначають одним і тим же поняттям. Наприклад, поняттям "історія" позначають і сам історичний процес, і павуку про це історичному процесі; поняттям "технологія металів" позначають і порядок обробки металів, і науку про це порядок обробки металів і т. д. Одним словом, подібна подвійність понять - справа досить поширене, і не створює особливих труднощів ні в теорії, ні на практиці.

В останні роки в Росії спостерігається підвищений інтерес до адміністративного (апаратного) управління. Цілком очевидно, що наука "державної цивільної служби" є продовженням і доповненням таких управлінських наук, як політологія (політичне управління) і державознавство (державне управління). Але разом з тим вона має свій спеціальний предмет, який дозволяє їй відмежуватися від них і виділитися в самостійну наукову і навчальну дисципліну. Крім того, державна громадянська служба виступає і як особлива галузь професійної діяльності, яка суттєво відрізняється від політичного і державного управління.

Державна адміністративна влада в подальшому викладі буде називатися так, як вона називається в тих законах, які будуть аналізуватися. Поняття "державна служба" та "державна громадянська служба" не синоніми (і це буде показано далі), але в історичному плані вони нерідко ототожнюються.

У радянський час поняття "державна служба" трактувалося досить широко і розпливчасто. Цим поняттям позначали будь-яку діяльність у структурі державних організацій, будь то діяльність політичних керівників, управлінського персоналу або господарсько-технічних підрозділів, які обслуговують даний управлінський персонал, а також діяльність учителів, лікарів, військових і т. д. Всіх, хто був зайнятий на такій службі, називали "державними службовцями".

Про державну службу заговорили всерйоз у нас в країні лише після опублікування нині втратило чинність, Указу Президента РФ від 22 грудня 1993 р. № 2267, яким було затверджено Положення про федеральної державній службі. Цей Указ дуже уважно вивчався усіма, хто був зайнятий у системі державного управління. Він піднімав масу запитань, відповіді на які знаходилися з працею або навіть не знайдено до цього часу. Оскільки указ по більшості своїх статей не мав прямої дії, то в основному так і залишився нормативним актом "рамковий" характер, документом про наміри нашої російської державної влади.

Разом з тим даний указ зіграв роль досить сильного організаційного поштовху для зосередження зусиль з метою якнайшвидшого вирішення надзвичайно актуальної і складної соціальної проблеми - створення в Росії якісно нового державного ладу, вільного від партократизма і тоталітаризму. Адже зараз вже ні для кого не секрет, що колишнє наше "соціалістичне держава", що виступало спочатку у вигляді "диктатури пролетаріату", а потім у вигляді "загальнонародного держави", було насправді державою партійної і радянської номенклатури, яка була стрижнем, несучою конструкцією цієї держави. Оскільки КПРС і радянська влада у кінці 90-х років XX ст. були ліквідовані, то, цілком очевидно, назріла завдання з конструювання та будівництва нового російського держави, значне місце в якому буде займати державна служба.

Згаданий президентський Указ мав три найважливіших слідства. По-перше, він прискорив створення в червні 1994 р. спеціального науково-навчального центру Російської академії державної служби (РАЦС), яка взяла на себе основний тягар але науковій розробці проблем і підготовки кадрів для державної служби. Цю двоєдину задачу почали вирішувати і деякі інші державні навчальні заклади. По-друге, Указ стимулював підготовку і прийняття Федерального закону від 31 липня 1995 р. за № 119-ФЗ "Про основи державної служби Російської Федерації". Закон на момент його ухвалення був недосконалий, але давав основу для подальшої нормотворчої діяльності в цій області. По-третє, Указ привернув увагу вчених і педагогів до управлінської проблематики державної служби.

В даний час вже видано досить багато монографій, збірників, значна кількість статей, захищено безліч кандидатських і ряд докторських дисертацій, в яких проводиться науковий аналіз державної служби та державної цивільної служби як особливих професійних діяльностей. У Російській академії державної служби при Президенті РФ, Академії народного господарства при Уряді РФ, Московському державному університеті ім. М. в. Ломоносова, Російському економічному університеті ім. Р. В. Плеханова, Державному університеті управління та інших навчальних закладах здійснюється читання систематичних курсів і спецкурсів з державної (цивільної) служби.

Все це разом узяте актуалізувало підготовку кадрів (вчених та практиків), які спеціалізуються з питань державної цивільної служби. Цілком природно, що основною навчальною дисципліною для даних фахівців є теорія, яку в зарубіжних країнах називають адміністративною наукою". Оскільки в Росії ця наука тільки складається, до травня 2003 р. називали "державною службою", а тепер, після поділу державної служби на три види (цивільної, військової та правоохоронної), - "державною цивільною службою".

У вітчизняній літературі поняття "громадянська служба" та "державна служба" використовуються давно і досить широко. В кінці 1990-х рр. вийшло близько 12 підручників по державній службі. Після прийняття Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ "ПРО державну громадянської службі Російської Федерації" в 2005 р. були видані навчальні посібники Ст. Д. Громадян "Державна громадянська служба" і Д. М. Овсянко "Державна служба Російської Федерації", які прокоментували з'явилися до того часу нормативні правові акти по цивільній службі і перш прийняті документи по військовій та правоохоронній службі. Вони користувалися достатнім попитом у читачів.

Дещо пізніше, у 2008 р. вийшов у світ курс лекцій В. С. Нечипоренко "Теорія та організація державної служби", в резюме якого сказано, що в ньому "розглянуто теоретичні та організаційні основи державної цивільної служби". В даному курсі є 13 лекцій з "державній службі", проте лише одна з них присвячена аналізу зазначених видів цієї служби і три лекції (якщо судити за назвами окремих параграфів) - за "громадянської службі". А в цілому курс лекцій досліджує державну службу взагалі, безвідносно до її конкретних видів і країнам.

У філософії подібні "неправомірні дії" з поняттями зазвичай прийнято називати софизмом (від грец. sophisma вигадка), що означає висновок, або умовивід, що тільки формально здається правильним, оскільки базується на навмисно неправильному виборі вихідних положень. Називати цивільну службу (як частина) державною службою (цілим) нічого позитивного в теоретичний аналіз не привносить, а, навпаки, лише заплутує суть справи. Адже про державну службу в нормативних правових актах, але суті, сказано дуже мало1. І навіть в Указі Президента РФ від 10 березня 2009 року № 261 "Про федеральної програмі "Реформування і розвиток системи державної служби Російської Федерації (2009-2013 роки)"" поки йдеться лише про те, що в попередні роки була сформована державна громадянська служба як вид державної служби і лише розпочато перетворення військової служби, розроблено пропозиції щодо формування правових засад правоохоронної служби.

Як співвідносяться між собою наука державної цивільної служби і наука державного управління? Наука державної цивільної служби не може, та й не займається всіма питаннями державного управління. Вона цілком зосереджується лише па діяльності державного апарату (адміністрації). Відомий французький учений, фахівець з питань державної адміністрації Ролан Драго вважає, що "адміністрацію не можна ототожнювати з державою. Цілі адміністрації ніколи не бувають первинні, вони завжди вторинні і полягають у виконанні завдань, доручених їй основними державними органами. Таким чином, адміністрація завжди постає як сукупність засобів, що дозволяють здійснювати рішення політичної влади".

Отже, який об'єкт і предмет науки державної цивільної служби? Цілком очевидно, що її об'єктом є державне управління, держава як така, частиною якого вона є. Тоді як її предметом служить діяльність державних цивільних службовців, об'єктивні закони і принципи державного адміністративного (апаратного) управління.

Отже, наука "державне управління" (державознавство) може і повинна займатися діяльністю державних органів, чиї повноваження виконують політичні посадові особи. Саме державна політична влада - предмет павуки державного управління, тоді як предметом науки державної цивільної служби є державна адміністративна впасти. Звичайно, ці дві влади існують і діють лише в органічній єдності, але це все ж таки дві специфічні частини державної влади, які служать об'єктивною основою для даної диференціації наук.

В даний час дослідження в області теорії державної цивільної служби як за кордоном, гак і в Російській Федерації групуються навколо чотирьох основних напрямів: 1) діяльнісно-функціонального; 2) структурно-інституціонального; 3) кадроведческого; 4) державного менеджменту. Кожен з цих напрямів має різноплановий зміст і може бути поділена ще на ряд піднапрямів, у кожного з яких є своя специфіка.

Діяльнісно-функціональний напрям основну увагу приділяє з'ясуванню специфіки цивільної служби як професійної діяльності, структурування цієї діяльності у відповідності з соціальними потребами, диференціації цивільної служби в залежності від гілок і рівнів влади на різні функції, виробленню результативних технологій підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень, удосконалення технологій інформаційного забезпечення цивільної служби, поліпшення документообігу та зберігання документів.

Предметом дослідження структурно-інституціонального напряму є процес формування державного апарату за різних гілок і рівнів влади, координація діяльності по горизонталі і вертикалі, структурування державного управління, форми установи державних посад цивільної служби, апаратна ієрархія, а також відносини між апаратом і політичним керівництвом, апаратом і групами тиску, апаратом і населенням, апаратом та громадською думкою.

У завдання кадроведческого напрямки входить вивчення різних моделей колективного або індивідуального поведінки цивільних службовців, відносин керівників і підлеглих в апаратній ієрархії, питань службової кар'єри, професійної підготовки цивільних службовців, оптимальних форм прийому та звільнення з цивільної служби, правового статусу та економічного забезпечення цивільних службовців та адміністративно-політичної еліти, стилю діяльності персоналу цивільної служби, управління кадрами цивільної служби.

Напрямок державного менеджменту - наймолодше і, судячи але всьому, найбільш проблематичне. Воно намагається ефективні управлінські технології підприємницької діяльності адаптувати до специфіки держави, щоб інтереси населення стали основною турботою державного апарату, а для цього рекомендує запровадити в нього ринкову динаміку.

Таким чином, теорія цивільної служби - це одна з наукових і навчальних дисциплін, основна увага в якій приділяється діяльності специфічної групи управлінських працівників - державних службовців. Змістом дайною науки є процес формування та функціонування державного апарату (адміністрації) як особливої і необхідної частини державного управління, а також його участь у підготовці, процедурах прийняття і реалізації рішень державних органів.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Державна громадянська служба як адміністративна влада
Державна служба і державні службовці: проблеми адміністративно-правового регулювання і управління
Девіантні шляхи розвитку державної цивільної служби
Сутність та особливості державної цивільної служби
Управління цивільною службою
Державна громадянська служба як адміністративна влада
Сутність та особливості державної цивільної служби
Предмет і система науки цивільного процесуального права
Технологія підвищення ефективності державної цивільної служби
Девіантні шляхи розвитку державної цивільної служби
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси