Меню
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Основні принципи організації державної служби

Серед обставин правового характеру, що впливають на параметри державної служби, насамперед має бути вивчено відповідного ставлення держави до будь-якої правової системи, правової сім'ї. Особливості правотворчості і правозастосування в різних країнах чи групах країн в силу особливостей історичного та регіонального розвитку відображаються у наявності правових систем і особливості відносин державної служби.

Система вдачі - сукупність характерних рис правосвідомості, законодавства, системи правосуддя, структури державних органів і інших ознак, що дозволяє знайти закономірності функціонування права, будови законодавства та побудови державного апарату. Загальновизнаними є континентальна і англосаксонська правові системи, однак єдиного підходу вчених щодо правових систем або системи права немає. Р. Давид і К. Жоффрей-Снинози виділяють романо-германську правову сім'ю, соціалістичне право, загальне право та інші види права; до "іншим" вони відносять мусульманське право, право Індії, правові системи Далекого Сходу і правові системи Африки і Мадагаскару. К. Осакве при визначенні правової сім'ї пише: "Під правовою сім'єю розуміють сукупність національних правових систем, виділену на основі спільності їх ознак і рис". Він же робить важливе зауваження, що правові сім'ї утворюються не на основі мовної спорідненості, спільності культури або географічного положення. Так, в Індії існують дві паралельні правові системи - загальне право і право Хінду.

Один з критеріїв відмінності правових систем полягає в тому, є чи право системою норм або сукупністю суспільних відносин. Якщо правові відносини передують їх закріплення в правовій нормі, а правові норми лише закріплюють досягнутий рівень виробничих відносин, то принцип доцільності є визначальним у формуванні самого права. Принцип доцільності, що випливає з розуміння характеру як системи суспільних відносин, значно впливає і на основні риси організації державної служби. Так. характеристиками англосаксонської системи права разом з відсутністю чіткого законодавства, визнання прецеденту джерелом права є також відсутність чиновництва, в основному судовий спосіб вирішення спорів, які випливають з державної служби. Тобто це екстенсивний шлях розвитку права, від факту до норми, від приватного до загального, на основі індуктивної логіки.

Для континентальної системи права характерні чітке правове регулювання, складна класифікація державних службовців, наявність спеціальних судів адміністративної юстиції з питань державної служби. Це дедуктивна логіка. Ось як аргументує переваги такої схеми побудови права Р. Кельзен. основоположник нормативістської концепції права. "Визначаючи право як норму (або. точніше, як систему норм, як нормативний порядок) і обмежуючи завдання правознавства пізнанням і описом правових норм і встановлених ними відносин між певними фактами, ми протиставляємо право природі, а правознавство як нормативну науку всіх наук, які спрямовані на пізнання причинно-наслідкових зв'язків у реально протікають процесах. Таким чином, ми отримали надійний критерій, що дозволяє чітко протиставляти природу суспільства і природничі науки - громадським. (...) Якщо є суспільна наука, яка відрізняється від природної, вона повинна описувати свій предмет на підставі принципу, відмінного від принципу причинності. Суспільство як предмет такої відмінної від природної науки є нормативний порядок людської поведінки".

Правове регулювання державної служби під впливом пануючої в суспільстві або навіть державної релігії науковцями практично не вивчається через нібито нікчемності проблеми в суто матеріалістичному світі. Між тим існують точки зору апологетичного змісту стосовно права в державі, об'єднаному ідеологією Всевишнього. Наприклад, міркування Н. Макіавеллі "Про церковних державах": "Нам залишається розглянути церковні держави, про які можна сказати, що оволодіти ними важко, бо для цього потрібно доблесть або милість долі, а утримати легко, бо для цього не потрібно ні того, ні іншого. Держави ці спираються на освячені релігією підвалини, настільки потужні, що вони підтримують государів при владі, незалежно від того, як ті живуть і поступають. Тільки там государі мають владу, але її не відстоюють, мають підданих, але ними не управляють; і проте ж, на владу їх ніхто не зазіхає, а піддані їх не обтяжуються своїм становищем і не хочуть, та й не можуть від них відпасти. Так що лише ці государі незмінно перебувають в благополуччі і щасті". Ця апологетика, звичайно, носить історично минущий характер. Конфесійні держави мають свою державну службу. Причому сутність державної служби не змінюється тільки з-за цього факту. Форми дещо різняться. У мусульманському світі особливістю організації державної служби було завжди те, що з часів смерті Мухаммеда в VII столітті обидва верховні посади у державі, духовна і світська, були поєднані в одній особі - халіфі.

Викликає особливий інтерес правове регулювання державної служби Ізраїлю. В країні, не обтяженої історичними напластованиями бюрократії, вільна думка мала б дати своєрідність підходу. Проте панівна там ідеологія сіонізму, проголошує, що народ Ізраїлю - це народ книги, тобто Біблії. Звідси державна служба теж виявляється знаходиться під впливом релігійних вчень. Тому в Ізраїлі існують церковні суди.

Що стосується правового закріплення в законодавстві Російської Федерації принципів, які поширюються на державну службу, то стаття 5 Федерального закону № 119-ФЗ "Про основи державної служби Російської Федерації" декларувала 12 таких принципів:

1) верховенства Конституції Російської Федерації і федеральних законів над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями при виконанні державними службовцями посадових обов'язків і забезпечення їх прав;

2) пріоритету прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередньої дії: обов'язки державних службовців визнавати, дотримуватись і захищати права і свободи людини і громадянина;

3) єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації;

4) поділу законодавчої, виконавчої та судової влади;

5) рівного доступу громадян до державній службі відповідно до здібностями та фахової підготовкою;

6) обов'язковості для державних службовців рішень, прийнятих вищестоящими державними органами і керівниками в межах їх повноважень та відповідно до законодавства Російської Федерації;

7) єдності основних вимог, що висуваються до державної служби;

8) професіоналізму і компетентності державних службовців;

9) гласності у здійсненні державної служби;

10) відповідальності державних службовців за підготовлювані і прийняті рішення, невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків;

11) позапартійності державної служби; відділення релігійних об'єднань від держави;

12) стабільності кадрів державних службовців у державних органах.

Подальше законодавство скоротило ці декларації. Так, у Федеральному законі РФ від 27 травня 2003 року № 58-ФЗ "ПРО систему державної служби Російської Федерації" стаття 3 "Основні принципи побудови і функціонування системи державної служби" передбачає тільки 8 таких принципів:

федералізм, що забезпечує єдність системи го су дарчої служби та дотримання конституційного розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації;

законність;

пріоритет прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередня дія, обов'язковість їх визнання, дотримання і захисту;

рівний доступ громадян до державної служби;

єдність правових та організаційних основ державної служби, яка передбачає законодавче закріплення єдиного підходу до організації державної служби;

взаємозв'язок державної служби і муніципальної служби;

відкритість державної служби та її доступність громадському контролю, об'єктивне інформування суспільства про діяльність державних службовців;

професіоналізм і компетентність державних службовців;

захист державних службовців від неправомірного втручання в їх професійну службову діяльність як державних органів і посадових осіб, так і фізичних і юридичних осіб

Отже, наступний закон лише кілька сконцентрував кількість і якість декларованих принципів, про яких, це неважко помітити, можна сказати, що вони в основному носять конституційно-правовий, а не адміністративно-правовий характер.

У будь-якому випадку принципами правового регулювання є основні ідеї, вихідні поняття, що відбиваються в одній або багатьох правових нормах, і тільки тому вони мають певну регулюючу силу, тобто вони мають матеріальний зміст. Їх формулювання, а також обґрунтування права на їх існування є важкою справою. І доктрина, законодавство це відображають. Ось приклад правового принципу, який призводить президент-ректор Російської академії державної служби при Президенті РФ:

"Є чудова національна адміністративна школа у Франції. Там діє принцип: певна кількість посад серйозного державного рівня не можна позичити, не закінчивши цю школу".

На мою думку, правове значення принципів сумнівно, так як за відсутність слідування принципам покарань не встановлено. Покарання слідує за порушення правової норми, в якій відображаються принципи правового регулювання.

Як тільки ставиться питання про принципи, сама його постановка викликає оскому, оскільки вчені - погоджувачі і пристосуванці чимало попрацювали у напрямку збочення цього поняття. Прикладом є принцип першочерговості вдачу людини. Ось як пише С. В. Пчелинцев, співголова керівного комітету проекту "Адміністративна реформа" Європейської Ради для Росії EUROPAID 113768/D/SV/UA, заслужений юрист РФ, к. ю.н.:

"Одним з головних досягнень вітчизняної правової думки, які мають принциповий характер, стало закріплення в ст. 2 Конституції РФ норми, згідно з якою людина, її права і свободи є найвищою цінністю. Держава зобов'язана визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини. Дана конституційна норма стала найважливішим базовим орієнтиром для визначення подальшого напрямку розвитку всіх галузей законодавства РФ"1. Відразу виникає питання, від кого і хто зобов'язаний захищати "права громадянина"? Пропаганда урочистості "прав людини". що в результаті "реформ" в Росії більшість населення залишилася за межею бідності і вимирає по мільйону на рік - знущання над здоровим глуздом. Навіть сам "Проект" "Адміністративна реформа" EUROPAID 113768/D/SV/UA відмежовується від таких думок. що спеціально повідомляє, що точки зору, опубліковані у виданні є "предметом відповідальності Консорціуму підрядників проекту і не відображають точку зору Європейського Союзу".

В Російській Федерації "Загальні принципи службової поведінки державних службовців", затверджені Указом Президента РФ від 12 серпня 2002 року № 885. Вони містять, по суті, концентрований звід етичних вимог до державного службовця Російської Федерації, зокрема, вимагають сумлінності при виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків, усвідомлюючи свою відповідальність перед державою, суспільством і громадянами. Крім суб'єктивізму в розумінні службовцям критеріїв сумлінності одночасно вони дещо послаблюють вертикаль державної влади. що для осіб, що заміщають державні посади РФ, державні посади суб'єктів РФ і виборні муніципальні посади, ці Загальні принципи є рекомендаційними і діють у частині, що не суперечить правовим статусом цих осіб (п. 2 Указу). Тобто законодавство суб'єктів РФ і муніципальних утворень в ієрархії актів управління цим Указом виводиться на рівень, що перевищує юридичну силу Указу Президента РФ.

Однією з ознак радянської, чи соціалістичної, або колективістської системи вдачі є принцип доцільності дій державних органів. Державні службовці не ідеалізують чинне законодавство і ставляться до нього легко. Наприклад, закон про державний бюджет для службовців Міністерства фінансів є лише приблизними орієнтиром їх діяльності, за невиконання статей бюджету ніхто відповідальності не несе. Тим більше що панує уявлення про те, що на державній службі може перебувати будь-яке, а не спеціально підготовлене особа.

При цьому непрофесійне посадова особа. Президент, стає навіть і Верховним Головнокомандуючим, для чого, звичайно ж. потрібна певна професійна кваліфікація. Президент РФ Б. Н. Єльцин нічтоже оголосив, що він створює середній клас у соціальній структурі країни, адміністративним шляхом, вказівкою зверху ліквідував державні банки, щоб створити клас банкірів нібито на підприємницькій основі вільного ринку, і т. д. В результаті цей "вільний ринок" отримав характеристики воровського з розвалом економіки. Оцінка системи права в таких умовах може бути зроблена як системи, принаймні не втратила риси соціалістичної, планової системи (як господарювання, так і права) з переважанням адміністративного методу управління суспільством.

Реальна система права в Російській Федерації доповнюється ще і націоналістичним підходом до формування державного апарату, коли на певні посади повинні призначатися національні кадри з дуже хитрим співвідношенню стримувань і противаг. Подібне становище можна порівнювати з конфесійної системою розподілу державних посад в Лівані і національної в Дагестані. Втім, подібний приклад дають правила набору державних службовців на державну службу і в Японії, де забороняється прийом на державну службу проживають в Японії осіб корейської національності.

Всі представлені варіанти історичного розвитку регулювання державної служби особливо важливі для аналізу стану і тенденцій правового регулювання державної служби в Російській Федерації. Нормативні акти про державну службу РФ показують химерне переплетення прогресу й архаїки в її правовому регулюванні. Ми бачимо досить сувору класифікацію державних службовців, проте основний закон про державну службу в РФ абсолютно відкрито закріплює систему видобутку, давно минув для Європи і Америки етап.

Організація федеральної державної служби показує, що фундаментальні причини утворення держави як інституту відображають інтеграцію економічного простору, на заваді яким є в тому числі і федеративні відносини. Державна служба по своїй природі об'єднує під своїм регулюючим впливом всіх учасників економічного обороту, а тому протистоїть і федералізму. Виправдано лише поділ праці між центральними і місцевими органами управління. Проте існування конкретної системи права в кожній країні або групі країн має глибокі історичні причини і не змінюється просто, але індивідуальної примхи окремих революціонерів.

Основні риси та призначення державної служби відображені в законодавстві абсолютно по-різному.

За загальним правилом, іноземці не можуть перебувати на державній службі, оскільки ця діяльність характеризується владним змістом. Цікаво, що в Японії державним службовцям не може стати особа, позбавлена вдачі розпоряджатися майном (ст. 38, н. 1), тобто не вміє вести особисті справи не повинен братися і за державні! Часто використовуються положення, які визначаються як "невизначене правове умова", як спосіб якогось обмеження меж розсуду. У відповідності з Статутом Римської курії службовцю заборонено здійснювати діяльність, не гідну службовця Святого престолу" (ст. 42). При всій невизначеності терміну така диспозиція абсолютно справедлива. Такі формулювання застосовуються не тільки в теократичних правових системах. Таким же є і принцип добросовісності, який закріплений у ст. 40 Закону Японії: у ній забороняються будь-якій особі обманні або невірні заяви в зв'язку з іспитами, відбором, прийомом на роботу або обліком особового складу державної служби.

Принцип доцільності при здійсненні державної служби закріплюється широко. Так. у параграфі 5 п. 1 ст. 33 Статуту Римської курії йдеться про допустимість дій, "виходячи з існуючої службової необхідності"; втім, сам по собі принцип доцільності не є причиною зла. при розумному користуванні ним він досить зручний, оскільки дозволяє формальні визначення посадових інструкцій узгодити з реальними умовами діяльності посадової особи.

У законодавстві країн навіть континентальної системи вдачі часто допускаються невизначені формулювання типу: "коли цього вимагають інтереси служби" (ст. 10 швейцарського закону), "незаплямована репутація" (ст. 2). розпливчасті принципи "справедливості" (ст. 17) і ін Така умова діяльності посадової особи, як "інтереси адміністрації" (ст. 30 швейцарського закону), нічим не відрізняється від розсуду в радянському праві. А розсуд багатьма вченими розглядається як основна причина зловживання правом з боку адміністрації. Право застосування аналогії закріплено у ст. 62 швейцарського закону.

Можна відзначити часте застосування в законодавстві права делегації повноважень (наприклад, ст. 62 швейцарського закону). Делегація повноважень щодо набору персоналу свого агентства, керівництва та управління ним закріплена у параграфі 302 Зводу законів США. На мій погляд, делегація повноважень відображає не більше ніж незбалансованість початкового розподілу державно-владних обов'язків. При цьому якщо законодавець не зміг нормально збалансувати вдачі та обов'язки державних службовців, то перенесення цих регулюючих повноважень з компетентних посадових осіб на конкретного службовця, який не справляється з обсягом покладених на нього обов'язків і тому перераспределяющего їх методом делегації, - абсолютно нерозумний спосіб регулювання державно-службових відносин.

Положення про належному зовнішньому вигляді осіб, що здійснюють державну владу, відображається найбільш яскраво в обов'язки військовослужбовців при виконанні службових обов'язків бути одягненими в спеціальну форму. То ж потрібно і від суддів. Однак для цивільних службовців носіння форми, прямо відрізняє їх від звичайних громадян, передбачено не скрізь. Це потрібно у теократичних державах, зокрема, за законодавством Ватикану. На мій погляд, службова форма не тільки дисциплінує службовців, але і керованим суб'єктам полегшує орієнтуватися в суспільних відносинах.

У ряді наведених законів міститься вказівка на те. що "у разі якщо норми цього закону суперечать попереднім законам або заснованому на них законодавством або несумісні з ними, перевагу мають норми цього закону" (ст. 2 п. 1 Закону Японії). Таке правове регулювання не можна визнати адекватним. Громадянин не повинен гадати, що саме скасовано, а що діє. Чіткість правового забезпечення - турбота в першу чергу влада.

Таким чином, законодавство буржуазних країн навіть по відношенню до принципів містить не менше неточних формулювань, ніж так критиковавшееся радянське законодавство про державну службу. Правильне застосування законодавства соціально обумовлене, а принципи відображають лише основні напрямки побажань для законодавця.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Основні поняття державної служби і принципи службової поведінки державних службовців
Девіантні шляхи розвитку державної цивільної служби
Принципи державної (цивільної) служби
Конституційні принципи державної цивільної служби
Організаційні принципи державної цивільної служби
Державна громадянська служба як адміністративна влада
Принципи організації маркетингових служб
Проходження державної цивільної служби
СЛУЖБА ОХОРОНИ ПРАЦІ В ОРГАНІЗАЦІЇ
Державна служба і державні службовці: проблеми адміністративно-правового регулювання і управління
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси