Меню
Головна
 
Головна arrow Право arrow Державна служба
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Трудова і публічна концепції відносин державної служби

Крім приладдя до різної правової системе1 на параметри правового регулювання державної служби надає великий вплив належне вирішення проблеми співвідношення трудових і службових почав у його правовому регулюванні.

При цьому відносини державної служби можна розглядати у двох планах: по-перше, в плані відносин державного службовця з державою чи органом держави, де він служить, а по-друге, в плані відносин державного службовця з громадянами, не підпорядкованими йому по службі, але в контактах з якими і протікає основна частина робочого часу державного службовця. Другий тип правовідносин більшість вчених однозначно називають адміністративними.

Невиконання у встановлений термін законного припису (постанови, подання, рішення) органу (посадової особи), який здійснює державний нагляд (контроль), про усунення порушень законодавства карається адміністративним штрафом на громадян у розмірі від трьохсот до п'ятисот рублів; на посадових осіб - від однієї тисячі до двох тисяч рублів або дискваліфікацією на строк до трьох років; на юридичних осіб - від десяти тисяч до двадцяти тисяч рублів (1 ч.. ст. 19.5 КоАП РФ 2002 р.).

А по першому тіну правовідносин існують різні точки зору.

У правовій літературі не вирішено питання з принциповою оцінкою, є державна служба різновидом праці вільного найму (і в цьому випадку вона повинна регулюватися трудовим законодавством) або ж державна служба є діяльністю особового складу державних органів з виконання владних функцій держави (і в цьому випадку вона не може бути організована за канонами вільного трудового підприємництва).

На думку Л. А. Чикановой, "поняття трудового договору, сформульоване в ст. 15 Кзпп РФ. повною мірою стосується і до коментованого відносин, тобто трудовий договір є угода між державними службовцями і державним органом, але яким державний службовець зобов'язується виконувати роботу з певної державної посади з підпорядкуванням внутрішньому трудовому розпорядку, а державний орган зобов'язується виплачувати йому заробітну плату і забезпечувати умови праці, передбачені законодавством і угодою сторін". Пізніше, при коментуванні нового законодавства про державну службу, зміни в характеристиці службового контракту і трудового договору знаходить невеликими. Вона вважає, що "на відміну від державних службовців, сторони трудового договору більш вільні у виборі його умов". У результаті головною відмінністю статусу цивільного державного службовця від найманого працівника за трудовим договором є саме факт закріплення в новому законодавстві категорії "службовий контракт" як заснування нових правовідносин. "Саме ця обставина відрізняє державних службовців від працівників, що укладають трудовий договір"2, - пише вона. Зазначене Л. А. Чикановой обставина очевидно недостатньо, щоб побачити абсолютно різну правову природу службових правовідносин, закріплених у "службовому контракті" на відміну від трудових правовідносин, закріплених у трудовому договорі.

Класифікатор правових актів, затверджений Указом Президента РФ від 15 березня 2000 року № 511 "Про класифікаторі правових актів"у розділі "Основи державного управління", присвячених в основному питань адміністративного вдачі, під шифром 020.020.000 включає цілком обґрунтовано рубрику "Державна служба в Російській Федерації", але одночасно відносить шифр 060.020.180 "Особливості регулювання праці (служби) окремих категорій працівників, державних і муніципальних службовців" до розділу 060.000.000 "Праця та зайнятість населення". При цьому класифікатор, але суті, поширює цей невизначений статус чи службовця, то трудящого і на "Особливості регулювання праці (служби) окремих категорій працівників, державних і муніципальних службовців" під шифром 060.020.180. і на шифр 010.150.060 "Муніципальна служба", і на шифр 150.050.020

"Особливості трудової діяльності" цивільного персоналу Збройних Сил РФ. інших військ. В результаті діє цілком радянська, соціалістична система права, у якій праця і робітників, і службовців регулюється єдиним Кодексом законів про працю. Трудовим кодексом РФ. у той час як між цими категоріями трудящих існує величезна концептуальна, сутнісна і правова різниця.

А. В. Оболонський виходить з того, що специфіка діяльності державного службовця полягає в його роботодавця - державі, "...і тому вона регулюється нормами не трудового, а адміністративного права та права державної служби як його частини, яка передбачає нерівність сторін, особливий порядок вирішення трудових спорів, а також додаткові обмеження, які накладаються на працівника в обмін на компенсацію - як моральну (можливість служити "самої" влади), так і матеріальну". А. Ф. Ноздрачов називає відносини між державними службовцями і державою відносинами державно-службовими. В законодавстві ФРН про державну службу одним з основних постулатів також є те, що службовець складається по відношенню до свого патрона в публічно-правових службових відносинах і відносинах відданості (вірності) (параграф 2. пункт 1 Рамкового закону про уніфікацію законодавства про чиновників від 1 липня 1957 р. з подальшими змінами)1.

Принципове ототожнення робітників і службовців характерно для країн соціалістичної системи права, у відповідності з доктриною якій кожна людина бере участь в житті суспільства незалежно від сфери застосування його праці. Державний службовець всього-навсього один з учасників суспільного поділу праці і лише в другу чергу - представник влади. Так, декрет про працю Президента Демократичної Республіки В'єтнам від 12 березня 1947 р. 1 передбачав, що "трудящі - це ті. хто працює за заробітну плату у роботодавця і під його керівництвом. Під трудящими розуміють робітників, домашню прислугу, службовців і чорноробів" (ст. 4). Одночасно ст. 7 закріплювала: "Службовці - це ті, хто не займається фізичною працею, але якого роботодавець наймає для допомоги у своїх комерційних, промислових і сільськогосподарських роботах, або ті. хто надає допомогу особам вільних професій". Не проводилося принципового розходження робітників і службовців щодо їх громадянських прав. Так. ст. 174 передбачала: "Працівники мають право на свободу об'єднання та страйків. Спеціальна постанова визначить область розповсюдження зазначених свобод, а також процедуру примирення та арбітражу".

Подібним підходом має і Закон Китайської Народної Республіки про державну службу, прийнятий Постійним комітетом Всекитайських зборів народних представників 27 квітня 2005 р. 1, стаття 2 якого говорить: "Державними службовцями, що іменуються в цьому законі, є штатні працівники державної служби, які на законній підставі виконують службові обов'язки і отримують заробітну плату та допомогу з державного бюджету". Вжитий у перекладі термін "отримують заробітну плату та допомогу з державного бюджету" може говорити про те, що вони розцінюються не як службовці, а як наймані працівники. І тоді трудова концепція державної служби стає переважаючою в Китаї над концепцією службового характеру відносин державного службовця зі своєю державою. Однак в інших положеннях цього Закону така позиція не простежується.

В буржуазних державах поняття державного службовця розмивається згідно з пануючою на початку XX століття концепцією, що робітник на державному підприємстві є державним службовцем, так як отримує зарплату з державного бюджету. Наприклад, у ст. 67 швейцарського закону 1927 р. говориться про те. що комісія з питань персоналу поширює свою дію на керівництво як у державних органах, так і в установах і на підприємствах.

Більш складною для її правової кваліфікації є ситуація, коли діяльність якої-небудь особи за виконання державних обов'язків влада не відносить до державної посади. Наприклад, у листі Президента Російської Федерації Б. Н. Єльцина Голові Ради Федерації Е. С. Строєву і Голові Державної Думи Р. Н. Селезньову від 4 березня 1998 р. "Не всяка посаду державна" Президент РФ Б. Н. Єльцин, відхиляючи Федеральний закон "Про гарантії соціального захисту працівників судово-експертних установ Міністерства юстиції Російської Федерації", аргументував своє вето його невідповідністю Федерального закону "Про основи державної служби РФ", оскільки останній не передбачає можливість визнання державними службовцями осіб. які займають посади в державних установах. Віднесення до державних посад державної служби РФ окремих посад в судово-експертних установах Міністерства юстиції РФ можливе лише після внесення в закон положення, що державними посадами можуть визнаватися посади не тільки в державних органах, а й у державних установах, метою діяльності яких є безпосереднє забезпечення виконання повноважень державних органів. Тобто Б. Н. Єльцин поставив статус державного службовця і саме визнання його державним службовцям у залежність від назви організації, що виконує всі ті ж державні функції.

У практиці Російської Федерації багато випадків, коли державні функції виконували особи з нечітким правовим статусом. Таким, наприклад, був казус С. М. Шахрая, коли розпорядженням Президента Російської Федерації Б. Н. Єльцина від 9 січня 1996 р. № 12-ри за ним було збережено керівництво Комісією при Президентові Російської Федерації з підготовки договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. При цьому в розпорядженні зроблено застереження: "з урахуванням того, що Комісія - це консультативний орган при Президенті Російської Федерації, діяльність у її складі не оплачується, а голова Комісії не є державним службовцем"1. Чи можна вважати діяльність позаштатного особи, навіть не одержує заробітну плату за свою працю в державному апараті, не відноситься до державної служби? Припустимо, щоб державні справи вирішувалися в самодіяльному порядку, непрофесійними особами, чи припустимо, щоб лобіст очолював орган, що має державну функцію? Або інший факт: відрядження А. Чубайса 29 травня 1998 р. Президентом РФ Б. Н. Єльциним Міжнародний валютний фонд на переговори. Переговори, ймовірно, від імені держави. Російської Федерації. При цьому виникає правовий питання: чи може працівник акціонерного товариства, який не перебуває на державній службі, виконувати функції державного службовця? І який його правовий статус у цьому випадку? Для виконання даних завдань в державному апараті є професійні фахівці (МЗС, Мінфін), залучення випадкових людей з боку говорить або про непрофесійному державному апараті, не виконує свої функції, або про приватному характері діяльності Президента РФ на державному посту.

Саме цю ситуацію потрібно мати на увазі при оцінці пропозиції Ю. Н. Старілова брати за основу моделі державної служби не посаду, а виділення особливих повноважень. Він писав: "Здається, що первинним елементом у побудові правової моделі державної служби замість встановленого в законі принципу розмежування державних посад повинно стати виділення особливих повноважень, виконуваних державними службовцями"1. Насправді при нормальному дії режиму законності немає необхідності наділяти будь-яких осіб державно-владними повноваженнями, поки вони не перебувають на державній службі. Але якщо вже таке порушення режиму законності допускається Президентом країни, то. дійсно, при оцінці правового якості таких осіб необхідно виходити з комплексу повноважень, якими вони володіють.

Держава реалізує свої функції через діяльність фахівців державного управління, професіоналів управління, державних службовців. Звідси один з варіантів поняття державної служби - це діяльність особового складу державних органів з владними повноваженнями з реалізації функцій держави. Оскільки наявність державних службовців - невід'ємна ознака наявності і самої держави, то і державна служба існує скрізь, де є державна форма організації суспільства. Її наявність і функціонування не залежать не тільки від назви державної організації, але і від наявності чи відсутності законодавства про державну службу, навпаки, законодавство іноді вірно відображає об'єктивні тенденції прояву діяльності державних службовців, а іноді в законодавстві видаються бажані її риси за дійсні. І тоді функціонування апарату держави не завжди збігається з публічними заявами його керівників.

Державні службовці - це не те ж саме, що звичайні наймані працівники. Якщо Конвенція МОП № 87 "'ПРО свободу асоціацій і захист права на організацію" передбачає, що працівники без якого б то не було різниці мають право створювати організації, а також вступати до них, то обмеження політичних прав і свобод громадянина стосовно працівників державної служби визнається і проводиться в законодавстві. Особливо країн англосаксонської системи права2.

Двоїстість уявлень у Російської Федерації про особу, державного службовця, проявляється в наявності і одночасній дії таких різних документів, як Реєстр посад державної служби та Тарифно-кваліфікаційний довідник працівників державної служби. В постанові Міністерства праці та соціального розвитку РФ від 5 квітня 2000 року № 28 "Про затвердження розрядів оплати праці і тарифно-кваліфікаційних характеристик за посадами працівників закладів державної служби медико-соціальної експертизи та окремими посадами працівників бюджетних організацій соціального обслуговування Російської Федерації"1 затверджено "розряди оплати праці Єдиної тарифної сітки і тарифно-кваліфікаційні характеристики за посадами працівників закладів державної служби", в даному випадку медико-санітарної експертизи та окремих посад працівників бюджетних організацій. Серед таких посад керівників і спеціалістів: "керівник бюро медико-санітарної експертизи", "лікар - спеціаліст але медико-соціальну експертизу", "спеціаліст по ергономіці" та інші. Тобто мова йде про найбільш масових посадах державного апарату, які виконують найбільш рутинні, елементарні функції держави в порядку повсякденній своїй діяльності. Це основа механізму держави. Проте їх немає у Реєстрі посад державної служби, затвердженому Указом Президента РФ!

В тарифно-кваліфікаційному довіднику вони правильно названі працівниками державної служби, і це розуміння їх історичної та функціонального місця необхідно для правильної організації їх праці, правильної організації функціонування апарату держави.

У Реєстрі державних посад федеральних державних службовців, затвердженому Указом Президента РФ від 11 січня 1995 р. № 33, по суті, мова йде теж про керівниках і фахівцях, але всі вони відносяться до структури федеральних органів виконавчої влади, а самі ці органи визначаються Указом Президента РФ. в даний час Указом від 12 травня 2008 року № 724. І назви, статус та завдання цих органів регулярно змінюються. Зв'язок статусу державних службовців з найменуванням державного органу робить становище службовця нестійким, що не відображає сутності державної служби і не сприяє поліпшенню діяльності державного апарату. В даному випадку відбувається штучне відокремлення групи державних службовців у вищих посадових осіб держави, чиновників.

Чим же відрізняється службовець від робітника? Службовець реалізує державну владу. Робітник продає свою робочу силу. За створення матеріального додаткового продукту він отримує договірну компенсацію у відповідності з досягнутим рівнем експлуатації.

Професор Ю. Н. Старилов пропонує критерій для їх розмежування: "В перспективі одним із найважливіших відмітних ознак норм державної служби від норм трудового вдачі має стати підрозділ права на публічне і приватне"1. Ця абсолютно правильна думка у професора Н. М. Казанцева отримує аргументацію: "Тут не випадково стверджується, що саме держава є публічне право народу. Це можна покласти в основу визначення держави, яке не тільки форма і спосіб реалізації публічного права народу, але й саме це право, взяте як право, право на державу. Цим відрізняється трудо-правова концепція державної служби. Будучи зразком цивілістичної деформації публічного права, вона ставить у главу кута публічно-правового інституту держслужби не загальне, не його зв'язок з державою, а індивідуальне - відношення виконання державної посади окремою особою. Таке мислення хибно тим, що породжує тенденцію безвідповідальності та некомпетентності при перевантаженні несуттєвим там. де функціонально распределяемы завдання і доручення, але самі функції принципово нередуцируемые на операції і дії".

"Особливий статус державної служби випливає з відмінності між адміністративним і приватним правом". - також стверджує Гі де Брэ6анл. Точніше було б сказати, що особливий статус державної служби випливає з відмінності публічного і приватного права. Але й норми торгового обороту, що відносяться до цивільного права, важко визначити як публічний інтерес. До того ж і встановлюються вони в публічному порядку.

Підтримуючи ідею Ю. Н. Старілова і аргументацію Н. М. Казанцева, зазначимо, що державна служба, хоча і може розумітися в певному сенсі як процес праці, виконання своїх владних повноважень, принципових відмінностей від поняття праці взагалі має. Відмінностей чимало, зокрема, за такими критеріями:

Публічне право застосовується до відносин державного службовця, приватне право - відносин іншого найманого працівника, робітника. Особливості державної служби, пов'язані з публічним її характером, можна продемонструвати такими витягами з Кодексу етики урядової служби США: державний службовець повинен "не давати жодних обіцянок, що стосуються посадових обов'язків, оскільки державний службовець не може виступати як приватна особа, коли справа стосується державної посади" (пункт VI); "ніколи не використовувати при виконанні посадових обов'язків конфіденційно отриману інформацію для особистої вигоди" (пункт VIII), "дотримуватися ці принципи, усвідомлюючи, що державна посада є виявом довіри" (пункт X Кодексу етики урядової служби, резолюція Конгресу США 1958 р.)1. Це частина із законодавчо закріплених відмінностей державного службовця від іншого найманого працівника.

У Російській Федерації публічний характер відносин державної служби підкреслюється і директивним плановим розподілом фахівців державної служби по галузях народного господарства, в той час як трудові відносини передбачають свободу трудового договору. Наприклад, за постановою Уряду Російської Федерації від 19 січня 1998 року № 44 "Про затвердження Положення про порядок забезпечення роботою фахівців, підготовлених у відповідності з Державним планом підготовки управлінських кадрів для організацій народного господарства Російської Федерації, і Типового контракту з фахівцем, підготовленим згідно з Державним планом підготовки управлінських кадрів для народного господарства Російської Федерації"1. З постанови випливає, що система застосування праці фахівців управління залишилася чисто соціалістичної, планової, розподільної. Це природно: вона фінансується за загальнонародний рахунок.

Ще одна відмінність державного службовця від трудящого демонструється законодавством СРСР. Відповідно до переліків № 1 і 2 до Положення про порядок розгляду трудових спорів особи, посади яких потрапили в ці переліки. - а таких осіб було понад 20 млн, - не мали права оскаржити до суду про своє звільнення. Тобто оскарження дисциплінарних стягнень у порядку підлеглості - це одна з відмінностей державного службовця від іншого найманого працівника.

Термінологія законодавства РФ в даний час часто розмиває сутність державної служби, іншої служби і неслужбових трудових відносин. Наприклад, гол. 30 КК РФ називається "Злочини проти державної влади, інтересів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування" (ст. 285-293). Вона об'єднує абсолютно різнорідні правовідносини. Наявність спеціального Департаменту але питань державної служби та бюджетних організацій в Міністерстві праці Російської Федерації (постанова Уряду РФ від 8 січня 1990 р. № 10. скасоване 21 березня 1998 р.) змушує припустити, що державна служба розглядалася як форма зайнятості населення, а не як форма реалізації державної влади, владарювання.

Ми підтримуємо пропозицію Ю. Н. Старілова: "Доцільно в найближчому майбутньому звільнити інститут державної служби від дії норм трудового права...". Усвідомлене і збалансоване правове регулювання службових відносин - мінімально необхідна умова нормального функціонування державного апарату,

Альтернативою професійному управлінню чиновників радянські "демократи" пропонують стихійний ринок. На їхню думку, ринок, тобто конкуренція, все виправить і поставить на свої місця. Насправді поняття ринку пов'язане Марксистської системі товар-гроші-товар з обміном продукту своєї праці. У суспільстві спеціалізованих виробників, а такими є всі суспільні формації, крім товариства стадной дикості, ринок завжди є, оскільки існує стадія обміну. Тому ринок буває рабовласницьким, феодальним, капіталістичним, і існував розвиненою соціалістичний ринок. На соціалістичному ринку в СРСР зверталася номенклатура товарів в сотні тисяч одиниць. Ліквідація свідомого розумного регулювання процесу обміну означає розвал і процесу виробництва товару, а не створення "ринку". Що і сталося. Розум у суспільстві пов'язаний з правильною організацією праці, діяльністю державних службовців. Реалізують розум суспільства в державі - державні службовці, посадові особи. "Ринкові" реформи не можуть бути реалізовані за межами адміністративного методу їх організації і проведення.

Місце державної адміністрації в Російській Федерації в даний час, в період приватизації державного майна, оцінюється як "конвертування влади у власність" або "приватизація держави" бюрократией1. Дане визначення ніяк не можна назвати закономірністю розвитку ситуації. Можна нагадати слова К. Маркса: "акціонерні підприємства, розвиваються разом з кредитом, взагалі виявляють тенденцію все більше відокремлювати цей труд управління як особливу функцію від володіння капіталом, власним. або взятих у позику, абсолютно так само. з розвитком буржуазного суспільства функції суду і управління відділяються від землеволодіння, атрибутами якого вони були феодальне час"2. Ці слова але відношенню до державній службі вірні методологічно і зараз через першопричини поділу праці як для виділення державної служби, так і для закономірностей історичного розвитку людства взагалі.

Оцінюючи склалося в Російській Федерації положення, А. В. Оболонський приходить до висновку, що "порив наших бюрократів до незалежності своєї корпорації отримав нарешті юридичне оформлення у вигляді Федерального закону "Про основи державної служби Російської Федерації". Він називає цей Закон "зразком "корпоративного статуту", безпрецедентною для сучасних держав системи бюрократичних чинів...". І не без підстави.

Право, як ще один невід'ємний ознака держави, ніщо без апарату, здатного примушувати. Його реалізує чиновник. Держава може застосовувати насильство завжди, коли уповноважені на це державні посадові особи вважають це прийнятним і необхідним. Розстріл у грудні 1997 р. біля стін Шведського посольства в Москві невідомого терориста і навіть офіцера спецназу Савельєва не зажадав не тільки судової процедури, але не постало питання і про право людини на життя, коли рішення про знищення громадянина своєї держави приймала інкогніто якась особистість з державного апарату.

Необхідність і неминучість державної служби ілюструється і часом суперечливим фактом, що, по-перше, більшість правителів у СРСР, починаючи з в. І. Леніна, проводили постійні скорочення державного апарату, а по-друге, в результаті всіх цих скорочень реальний державний апарат завжди в чисельності збільшувався. Це пов'язано з тим. що прогрес продуктивних сил зумовлює зміну структурних пропорцій у суспільстві: але міру розвитку науки і техніки селян кількісно потрібно все менше, так як при наявності хорошої техніки сільськогосподарське виробництво забезпечує потреби суспільства невеликими силами. Те ж саме можна говорити і про промисловості: фабрики але виробництву необхідних людині продуктів можуть працювати автоматично. Але це за умови, якщо виробничі відносини організовані належним чином, ось ця розумна частина людського життя вимагає все більшого числа (у пропорційному обчисленні) фахівців управління, державних службовців. Тобто клас інтелігенції об'єктивно збільшується, відбувається перерозподіл кількості зайнятих у суспільному виробництві в бік збільшення "адміністративно-бюрократичного" апарату. Обобществленный сектор, хоча може і не називатися соціалістичною, зростає у всіх країнах, але особливо міру їх економічного прогресу. Одночасно зростає кількість осіб, які перебувають на державній службі. Так, у Франції до числа осіб, які перебувають на державній службі, входить більше однієї п'ятої всього активного населення, які з гордістю зараховують себе до класу чиновників.

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Зарубіжний досвід публічної (цивільної) служби та його адаптація в Росії
Трудові договори (контракти) про службу
Соціально-трудові відносини та особливості їх регулювання в умовах економічної кризи
Державна громадянська служба як адміністративна влада
Державне регулювання міжнародної трудової міграції
Основи кадрової роботи в державній і муніципальної службі в Російській Федерації
Публічна служба ФРН
Девіантні шляхи розвитку державної цивільної служби
Проходження державної цивільної служби
Державна служба і державні службовці: проблеми адміністративно-правового регулювання і управління
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси