Меню
Головна
 
Головна arrow Історія arrow Історія державного управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Влада і суспільство при Миколі I: новий етап бюрократизації державного управління. Спроби реформ адміністративної системи

МИКОЛА I (1796-1855)

Російський імператор з 1825 р.

Вступив на престол після раптової смерті свого брата імператора Олександра I. Придушив повставши не декабристів.

При Миколі I була посилена централізація бюрократичного апарату, складені Повне зібрання законів і Звід законів Російської імперії, введені нові цензурні статути (1826.1828).

Важливою стороною зовнішньої політики з'явився повернення до принципів Священного союзу. У період царювання Миколи 1 Росія брала участь у війнах: Кавказької (1817-1864), російсько-перської (1826-1828), російсько-турецької (1828 1829), Кримської (1853 1856), що закінчилася поразкою Росії.

Портрет Миколи I

Рис. 10.4. Портрет Миколи I

Особистість і державні погляди Миколи I (1825-1855) завжди були предметом гострих дискусій і неоднозначних оцінок. В радянській історіографії ця тема була забороненою або оцінювалася виключно негативно. Період правління Миколи I характеризувався як "апогей самодержавства", "доба політичної реакції", а сам імператор - як винятковий деспот, самодур, "Микола Палкін" (похідне від "Микола Павлович"). Очевидно, що подібні однозначні і спрощені підходи не розкривають всю складність правління Миколи I і своєрідність тієї епохи.

Час правління Миколи I припало на дуже складний період у розвитку світової історії, коли більшість європейських країн вже вступили в епоху розвинутого капіталізму. У цій ситуації Росія опинилася перед проблемою, як безболісно інтегрувати себе в новий порядок. Це не могло не викликати гострих дискусій у суспільстві, яке остаточно розділилася на прихильників західних інститутів і цінностей і захисників самобутнього шляху розвитку Росії.

Розколу суспільства значною мірою "сприяла" позиція нового уряду. На відміну від своїх "ліберальних" попередників Микола I не вважав правильним запозичення Росією європейських політичних інститутів і принципів, він був переконаний, що Росія повинна розвиватися, спираючись на традиційні цінності та інститути. Саме з Миколи I почався новий поворот Росії до почвенничеству, який пізніше після ліберальних реформ Олександра II повторили останні російські імператори Олександр III (першим з царів з часів Петра I відпустив боярську бороду) і Микола II.

У вступі до навчального посібника нам вже доводилося говорити про те, що в умовах мобілізаційного типу розвитку, відставання Росії від європейських країн і пов'язаного з цим відставанням різкого невідповідності європеїзованої еліти і традиціоналістських народних мас модернізація країни неминуче повинна була проводитися в руслі консервативного оновлення. Саме політика консервативного оновлення, яка передбачала збереження традиційних інститутів за умови одночасного активно-реформаторської ролі держави могла забезпечити поступове входження Росії в нову епоху індустріального суспільства. З урахуванням особливостей національного менталітету здорова консервативна ідеологія могла зіграти роль амортизатора, що регулює ступінь впливу змін на найбільш незахищені верстви традиційного суспільства.

Однак, як це часто бувало в Росії, влада в черговий раз переграла саму себе у прагненні зберегти непорушними державні підвалини, вставши не на шлях здорового консервативної політики, що враховує необхідність змін, а на вузьку стежку охранительства. При Миколі I посилюється самодержавний характер влади, суспільство ставиться під жорсткий контроль бюрократичного і поліцейського апарату.

Значною мірою цьому сприяли особливі обставини вступу Миколи I на престол, що співпала з виступом декабристів, що не могло не вплинути на поведінку і без того консервативно налаштованого імператора. Події 14 грудня 1825 р., що закінчилися стратою декабристів, все життя переслідували Миколи I і зробили сильний вплив на всю його урядову діяльність.

Зі справи декабристів Микола 1 зробив висновок про неблагонадійність дворянського стану і необхідність переорієнтації у своїй державній діяльності на слухняне чиновництво. Прагнення переглянути політику Катерини II по відношенню до дворянства, емансипувати владу від його впливу, як ми вже бачили, була характерна і для Павла I, і для Олександра I. Однак при Ніколає I це прагнення отримує реальне втілення. Але в цьому полягала й трагічна сторона правління Миколи I, оскільки, эмансипируясь від переважання дворянства і роблячи ставку виключно на бюрократію, влада залишалася без підтримки інтелектуальної еліти російського суспільства, тим самим прирікаючи на провал багато державні перетворення (по суті, ця ж причина зумовила поразку хрущовської відлиги в радянський час).

На відміну від своїх попередників Микола I хотів керувати державою особисто без залучення суспільства, спираючись виключно на бюрократичні установи і навіть минаючи їх через перетворену в 1826 р. Власну його імператорської величності канцелярію. При Миколі I в Росії пишним цвітом розквітла бюрократична система, що дало підставу В. О. Ключевскому вважати, що "будівля російської бюрократії було зведено при Миколі I".

Все сказане не означає, що Микола I не розумів необхідність проведення реформ державного управління. Навпаки, після повстання декабристів думка про необхідність змін в системі управління була однією з головних у політиці нової влади. Про це може свідчити той факт, що, прийшовши до влади, імператор звільнив найбільш одіозних політичних діячів останніх років правління Олександра I (зокрема, генерала А. А. Аракчеєва) і залучив до активній участі у владі багатьох з колишніх "молодих друзів" Олександра I. На чолі Державної ради був поставлений В. П. Кочубей. Повернувся до активної державної діяльності М. М. Сперанський. Одразу після придушення виступу декабристів за ініціативою імператора був створи спеціальний секретний "Комітет 6 грудня 1826 р." на чолі з В. П. Кочубеєм

"для перегляду державного управління". Комітет виконав величезну роботу з розбору справи декабристів і підготував ряд проектів по перетворенню центральних і місцевих органів управління, в тому числі проект закону про права станів, що включав питання про поліпшення побуту селян.

Робота комітету 1826 р. дала імператору багатий матеріал про стан справ у Російській імперії та напрямку проведення реформ. Проте висновки з нього Микола I зробив свої. Умовно їх можна звести до трьох основних позицій: 1) переконання в необхідності посилення режиму особистої влади (з цією метою була реформована Власна його імператорської величності канцелярія); 2) усвідомлення важливості і необхідності вдосконалення законодавства, проведення кодифікації законів і впорядкування на цій основі системи державного управління; 3) переконання в необхідності посилення системи політичної безпеки (вперше в Росії створювався особливий орган політичної поліції - III відділення Власної його імператорської величності канцелярії).

Власна його імператорської величності канцелярія існувала з кінця XVIII ст. як особиста канцелярія російських імператорів і не відігравала помітної ролі в управлінні державою. При Миколі I її значення істотно змінюється: з особистої канцелярії царів вона перетворюється в один з найважливіших органів управління імперією, поставлений над усіма державними органами і дозволяв імператору особисто керувати всіма сферами державного життя. Структурно Канцелярія складалася з шести створених в різний час відділень (табл. 10.1):

/ відділення займалося здійсненням контролю за діяльністю міністрів, стежило за виконанням міністрами царських велінь, готував проекти указів, контролювало діяльність губернаторів і всієї місцевої адміністрації, керував кадрами чиновників державного апарату, включаючи питання прийому, звільнення, виробництва в чини і т. д.;

// відділення обобщало існуючу юридичну практику (у межах цього відділення була здійснена кодифікація законів і підготовлене в 1830 р. під керівництвом М. М. Сперанського Повне зібрання законів Російської імперії в 45 томах, що включало всі нормативні акти 1649-1825 рр. і Звід діючих законів у 15 томах);

III відділення займалося питаннями державної і політичної безпеки;

IV відділення управляло жіночими навчальними закладами та благодійними установами, воно було утворено після смерті дружини Павла 1 імператриці Марії Федорівни (1828) і одержало згодом назву "відомство установ імператриці Марії";

V відділення було створено в 1836 р. для вироблення проекту реформи державних селян (в 1837 р. було перетворено в Міністерство державних маєтностей під керівництвом особистого друга Миколи I, великого державного діяча графа П. Д. Кисельова);

VI відділення відало управлінням територіями Кавказу, в тому числі в умовах Кавказької війни (створено в 1842 р.).

Таблиця 10.1. Структура Власної його імператорської величності канцелярії

Структура Власної його імператорської величності канцелярії

Однією з характерних рис миколаївській системи стало насадження державної ідеології та посилення патерналістського характеру держави. На думку сучасних дослідників, Микола I, по суті, повернувся до практики московських государів - встановлення загального духу державної ідеології: тільки тепер на зміну відомої формули "Москва - Третій Рим" прийшла знаменита тріада міністра народної освіти С. с. Уварова "православ'я, самодержавство, народність". Ця концептуальна установка, яка отримала назву теорії "офіційної народності", була орієнтована на збереження в Росії самодержавства як національної форми державності, стверджувала православ'я в якості панівної релігії і, апелюючи до народності, ставила основною метою розширення соціальної бази самодержавства. Починаючи з правління Миколи I влада робить ставку на націоналістичні настрої, розігрує національну картку, тобто робить кроки, які супроводжувалися насильницькою русифікацією некорінних народів і інонаціональних околиць, свідомо помилкові в багатонаціональній країні.

Проведення політики державного патерналізму активно сприяло створене в рамках Власної його імператорської величності канцелярії III відділення на чолі з особисто довіреною Миколи I генералом А. А. Бенкендорфом. Створене спочатку з метою нагляду за законністю в країні, забезпечення спокою та охорони прав громадян від свавілля влади, воно незабаром стало здійснювати нагляд за політичним настроєм суспільства, замінивши в цьому значенні існували у XVIII ст. таємні канцелярії по політичних справах. Так, III відділення відало всім поліцейським розшуком в країні, збирало інформацію про настрої в різних шарах суспільства, здійснював негласний контроль над усім державним апаратом, мала широку мережу агентури, в тому числі за кордоном для спостереження за російськими емігрантами, відало в'язницями, місцями посилання, справами про розкол і підкорявся особисто імператорові.

У 1827 р. було прийнято спеціальне "Положення про корпус жандармів". Вся територія Росії (за винятком Польщі, Кавказу і земель Війська Донського) була розділена на мережу жандармських округів на чолі з жандармськими генералами, які підпорядковувалися Жандармському управлінню, що знаходився у віданні III відділення. Основними цілями цього нововведення було встановлення нагляду за місцевою адміністрацією, збір оперативної інформації про настрої в суспільстві, пошук втікачів селян, виконання законів і вироків суду і т. д. При Ніколає I вперше створюється сільська поліція. З цією метою у 1837 р. повіти були поділені на більш дрібні адміністративні одиниці - стани на чолі з призначеним губернатором становим приставом, спиралися у своїй діяльності на вотчинную поліцію і обраних селянськими сходами сотских і десяцьких.

Ряд перетворень був проведений Миколою 1 у сфері станових відносин. Ці заходи носили двоїстий характер. Першочерговим завданням вважалася необхідність зміцнення дворянства у зв'язку з обнаружившимся і усиливавшимся процесом розкладання, декласування та збідніння дворянських родів. До середини XIX ст. російське дворянство значно змінило свій склад, йшов процес омещанивания "благородного стану" за рахунок вихідців із нижчих верств суспільства, які отримали дворянство на основі введеного петровської Табелем про ранги принципу вислуги. У зв'язку з цим при Миколі I були змінені правила присвоєння дворянського звання: відтепер тільки IX класний чин давав особисте дворянство і V чин - потомственне дворянство (до цього відповідно XIV і VIII класні чіпи). З метою зміцнення дворянського землеволодіння і скорочення числа дроблень дворянських маєтків був відновлений введена ще Петром I принцип майорату. У 1845 р. був виданий спеціальний указ про майоратах, забороняв ділити маєтки, що налічують понад 1000 душ кріпосних селян, між усіма синами дворянина, і неухильно вимагав, щоб усі маєтки переходили старшому синові. Однак цей указ, як і петровські заходи, не мав реальної дії.

У той же час в нових умовах середини XIX ст. необхідно було зробити ряд поступок буржуазного розвитку, ринкових відносин. Уряд вважало назрілим справою скасування кріпосного права, але, побоюючись раптового звільнення мільйонів селян з рабського стану, вважали, що робити це необхідно поступово, не зраджуючи обговорення питання гласності. За роки правління Миколи I селянський питання обговорювалося в дев'яти секретних комітетах (включаючи "Комітет 6 грудня 1826 р."), але так і не був вирішений із-за протидії дворянства і верхів чиновництва. Уряд Миколи I видав кілька указів, які б сприяли становище кріпосних селян, але не отменявших кріпацтво. У 1842 р. був виданий указ "Про зобов'язаних селян", за яким селяни отримували з волі поміщика особисту свободу і земельний наділ у користування, за який вони зобов'язані були виконувати ряд повинностей на користь поміщика; 8 листопада 1847 р. видано указ про право поміщицьких селян викуплятися на волю з землею, після чого вони могли зараховуватися в розряд державних селян. Так само як і інші заходи, цей указ не мав серйозних наслідків.

Спроби реформ адміністративної системи. При Миколі I не проводилося широких адміністративних реформ, і система управління в період cio царювання в цілому не зазнала великих змін. Зміни переважно стосувалися подальшої централізації і бюрократизації державного управління. В той же час об'єктивна необхідність удосконалення механізму вищого та центрального державного управління в такій величезній країні, як Росія, змушувала владу приймати відповідні заходи щодо раціоналізації державного апарату, подальшого розвитку правової бази його функціонування, підвищення рівня кадрового складу державної адміністрації (табл. 10.2). Сам імператор не раз підкреслював, що з самого початку його царювання проблеми управління були для нього не тільки важливими, але і першорядними.

Одним з основних напрямків вдосконалення державного апарату при Миколі I був подальший розвиток міністерської системи, представленої в середині XIX ст. дев'ятьма міністерствами і трьома головними управліннями, підпорядкованими безпосередньо імператору, який координував їх діяльність через Комітет міністрів. Були уточнені функції міністерств, підвищені вимоги до персональної відповідальності міністрів, вживалися заходи з удосконалення внутрішньовідомчих структур. Однак у більшості випадків ці заходи не призводили до бажаного результату, перш за все у зв'язку з існуючою у миколаївській системі управління дуалізмом управлінських структур (Власна його імператорської величності канцелярія і міністерства) та пов'язаним з цим паралелізмом у вищому центральному і місцевому управлінні.

Наділення Власної його імператорської величності канцелярії державно-управлінськими та законотворчої функціями призвело до ускладнення механізму державного управління. Державний рада знижувався в статусі і втрачав своє колишнє значення законосовещательного органу при імператорі. Різко зросла роль Комітету міністрів, поступово купував характер репресивного органу. У теж час паралельне існування вищих і центральних органів з дублюючими один одного створювало сприятливі умови для зростання бюрократизму, тяганини, казнокрадства і хабарництва в органах влади і управління.

Іншою особливістю миколаївській системи державного управління слід вважати посилення поліцейського характеру і подальшу мілітаризацію апарату управління. На пости глав багатьох міністерств і відомств при Ніколає I призначалися військові люди. Переважна більшість губернаторів (41 губернії 53) також були військовими, в основному генералами. Були военизированы управління гірських і соляних

Таблиця 10.2. Порядок виробництва в чини, права та обов'язки державних службовців, регламентовані у правління Миколи I

Порядок виробництва в чини, права та обов'язки державних службовців, регламентовані у правління Миколи I

справ, відомства шляхів сполучення, будівництво залізниць. Спостерігається різке посилення ролі МВС, розвиток якого йшло в напрямку скорочення його господарських відділів та розширення поліцейсько-каральних функцій. Як свідчення посилення особистісного начала в державному управлінні, зростання абсолютистських тенденцій можна розглядати створення в 1826 р. на базі колишніх палацових установ і відомств самостійного Міністерства двору.

Посилення ролі царської адміністрації безпосередньо вплинуло на еволюцію міського станового управління, яке було поставлено при Ніколає I під жорстку опіку губернаторів і міських поліцейських органів (управи благочиння). Органи міського самоврядування були або скасовані (міські, депутатські збори) або перетворювалися в придаток бюрократичних і поліцейських органів (шестигласні думи).

З найбільш значущих урядових заходів Миколи I, сприяють подальшому прогресу країни, слід назвати проведену Міністерством фінансів наприкінці 1830-х рр. грошову реформу, а також підготовлену і проведену Міністерством державного майна реформу державних селян.

Грошова реформа счала можливою завдяки зусиллям нового міністра фінансів вченого-фінансиста генерала Е. Ф. єгора канкріна (1823-1844), зумів завдяки своїй ощадливості і вмілій розпорядливості різко скоротити державні витрати, акумулювати в державному казначействі значний запас золота і срібла і зміцнити помітно похитнувся, за час правління Олександра I курс російського рубля. Суть цієї реформи полягала в заміні знецінених асигнацій кредитними квитками з розрахунку 3 руб. 50 коп. за 1 крб. сріблом. Крім введення срібного звернення вводилася практика внутрішніх і зовнішніх позик, стали випускатися "депозитні квитки" і "серії", що мали однакову цінність з срібною монетою, що привчало населення до нових видів грошових знаків.

Тоді ж була проведена широка реформа державних селян, які становили до середини XIX ст. більше 45% всього сільського населення. В ході цієї реформи, проведеної утвореним у 1837 р. на базі V відділення Власної його імператорської величності канцелярії Міністерством державного майна, очолюваним П. Д. Кисельовим, державні селяни отримували широке місцеве самоврядування, розвивалася під контролем створюваних у всіх губерніях палат державних маєтностей. Державні селяни об'єднувалися в особливі сільські товариства, з декількох таких товариств створювалися волості, керовані виборними волосними сходами. В селах сільські сходи обирали сільських старост. Ця модель сільського самоврядування була збережена після скасування кріпосного права і поширена на колишніх кріпосних селян.

Ряд заходів був прийнятий урядом Миколи I з метою зміцнення системи місцевої адміністрації. Так само як і в сфері вищого і центрального управління, основні зусилля влади були спрямовані на подальшу централізацію місцевого управління, його военизацию і полицеизацию. В 1837 р. було видано "Загальний наказ цивільним губернаторам", який ставив метою надати місцевому управлінню характер налагодженого механізму, що працює в строгій відповідності з законом і розпоряджень вищестоящих інстанцій. Губернатор був повноважним господарем губернії і повинен був виступати в ролі охоронця недоторканості верховних прав самодержавства, забезпечувати точне виконання указів імператора і Сенату, приписів МВС. В системі губернського управління крім губернських правлінь діяли під головуванням губернатора різні галузеві присутності, комісії, комітети, накази громадського піклування. Тим самим губернаторство остаточно набувало характер суворо централізованого, бюрократичного інституту управління.

Одночасно було прийнято рішення про скасування генерал-губернаторської посади для більшості областей центральної Росії (крім Москви і Санкт-Петербурга). В інституті генерал-губернаторства центральна влада бачила зайва ланка в бюрократичної вертикалі, робить систему управління менш проникної для контролю. Вирішено було залишити генерал-губернаторів як органи надзвичайної політичної влади тільки в тих районах, інтеграція яких у Російську імперію з тих чи інших причин була неповною, а також там, де виникала загроза безпеці державі і були потрібні додаткові кошти бюрократичного контролю для її усунення. Для інших губерній зізнавався достатнім політичний нагляд з боку губернаторів і їх нового начальства - Міністерства внутрішніх справ.

Прагнучи створити ефективно працюючу адміністрацію, центральна влада виявляла турботу про створення та розвиток системи підготовки кадрів чиновної бюрократії. Ще при Олександрі I був відкритий ряд вищих навчальних закладів з метою створення контингенту службовців з вищою освітою. Це були університети і ліцеї: Дерптський, Віленський, Харківський, Казанський, Петербурзький, Царськосельський (з 1844 р. Олександрівський) ліцей, Демидівський ліцей (р. в Ярославлі), Вище училище правознавства, Інститут шляхів сполучення та ін Важливою подією стало прийняття у 1835 р. Університетського статуту, який поряд з наданням університетам деяких прав самоврядування і свободи викладання передбачав відкриття на юридичних факультетах університетів кафедр законів благоустрою і благочиння, пізніше в 1860-х рр. перейменованих у кафедри поліцейського права. Кафедри законів благоустрою і благочиння включали в себе вивчення законів про народонаселення, народному продовольстві, громадському піклування, благоустрій у містах і селищах, про право.

Однак загальний дух миколаївського правління, побоювання уряду щодо того, що навчальні заклади стануть розсадниками шкідливих політичних впливів, негативно позначалися на розвитку освіти. Університетська автономія насправді залишалася формальної: за університетами повинні були спостерігати попечителі навчальних округів. Після революційних подій 1848 р. в ряді європейських країн нагляд за російськими університетами був посилений, введений ряд обмежень у їх діяльності: скасовано викладання філософії, припинена посилка за кордон молодих науковців для підготовки до професорського звання, введені обмежувальні квоти для прийому студентів у вищі навчальні заклади.

Недовіра до суспільства і пов'язане з ним прагнення влади спиратися виключно на чиновну бюрократію було одним з головних недоліків миколаївській системи управління, що лишав її можливості динамічного розвитку. Якщо початок правління Миколи I було насичене духом перетворень, готовністю до реформ, то до кінця його царювання цей дух зовсім випарувався. Система жорсткого бюрократизму, отчуждавшая владу від суспільства, привела в кінцевому рахунку до панування канцелярії, яка могла народити лише слухняних виконавців, чиновників-формалістів, далеких від дійсного життя і не бажали ніяких змін. Ця система бюрократичного централізму, в якій можна було побачити, за влучним зауваженням М. Е. Салтикова-Щедріна, тільки трьох начальників - імператора, губернатора і городового, стала головною перешкодою на шляху подальшого реформування суспільства.

За даними наукових досліджень, число чиновників в Росії тільки за першу половину ХІХ ст. збільшилося з 16 тис. у 1801 р. до 76 тис. до середини століття. У результаті російське чиновництво, зазвичай безсилу в особі своїх міністрів перед самодержавної владою, ставало практично безконтрольним і невразливим як самостійна сила. На цю небезпеку звертали увагу не тільки представники російської передової громадськості, відзначали, що країною править не стільки Зимовий, скільки російська бюрократія. Заручником створеної ним бюрократичної системи опинився і сам імператор, вимушений визнати в кінці свого правління, що державою керує, на жаль, не він, а "столоначальники".

 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Схожі тими

Реформи Тимчасового уряду як спроба структурування вертикалі державної влади, альтернативної Радам
Соборне Уложення 1649 р. та його вплив на зміцнення самодержавного характеру влади. Подальша бюрократизація державного управління у другій половині XVII ст.
Новий етап раціоналізації державного управління в умовах освіченого абсолютизму. Адміністративні реформи Катерини II
Зміни в державному управлінні та розвиток радянської державності в 1950-1980-ті рр .. Причини кризи радянської системи управління
ЕВОЛЮЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І УПРАВЛІННЯ В XIX-ПОЧАТКУ XX ст. ПЕРЕРВАНЕ КАПІТАЛІСТИЧНА МОДЕРНІЗАЦІЯ РОСІЇ
Реформи державного управління в історії Росії. Закономірності і особливості модернізації суспільства
Еволюція адміністративно-командної системи державного управління в СРСР (1929 - початок 1950-х рр..)
ОСОБЛИВОСТІ РАДЯНСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ ТА АДМІНІСТРАТИВНО-КОМАНДНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ СУСПІЛЬСТВОМ (ЖОВТЕНЬ 1917-1991 рр..)
Криза політичної системи та еволюція державної влади і управління в 1900-1917 рр.
Реформа державного управління
 
Предмети
Банківська справа
БЖД
Бухоблік і аудит
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика і естетика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Політологія
Політекономія
Право
Психологія
Соціологія
Страхова справа
Товарознавство
Філософія
Фінанси